行政法学 第三章：行政法律关系主体

行政法学 第三章：行政法律关系主体 包含：第一节行政法律关系主体概述 分为行政主体和行政相对人。 第二节国家行政机关的概念、性质、特征 第三节被授权的组织与受委托的组织和个人 分为行政授权和行政委托，行政机关以外行政主体的具体形态、接受委托的组织和个人。 第四节 公务员：分为公务员的概念范围，公务员法律关系，权力、义务、责任的区别。 第五节 行政相对人

行政法学 第三章：行政法律关系主体

• 行政法律关系主体=行政主体+行政相对人  
• 第一节 行政法律关系主体概述★★
  • 行政主体
    • 1、行政主体的概念★★★
      • 行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承 担因此而产生的相应法律责任的组织。
        • （助记思路：名权责。）
      • 行政主体的判断标准：
        • （1）行政主体是享有国家行政权的组织。
          • 行政主体只能是国家行政机关和接受授权的组织。
            • 总结：行政主体= 行政机关+被授权的组织。）
        • （2）行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织。
        • （3）行政主体是能独立承担法律责任的组织。
        • （4）行政主体是行政法律关系中的一方特殊主体。
    • 2、行政主体的职权与职责
      • 行政职权是行政主体所享有的行政权的具体表现， 行政优益权是行政主体有效行使行政权的条件保障，行政职责是行政主体履行法定义务的具体表现。 因此， 一般可以从行政主体的行政职权、行政优益权和行政职责三方面来理解行政主体的法律地位。
      • （1）行政职权
        • 行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。 根据不同标准，行政职权可以有很多种分类。 行政职权一般可分为固有职权和授予职权两大类
        • 按照行政职权在实践中的逻辑规律，大致可以将其归类为如下内容：
          • 行政立法权、 行政决策权、 行政决定权、 行政命令权、 行政执行权、 行政制裁权、 行政 强制措施权、 行政强制执行权、 行政委托、 监督权、 行政司法权和行政组织法上 的其他行政职权。
      • （2）行政优益权★★
        • ①行政优益权的概念
          • 行政优益权，是国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律、法规等形式赋予行政主体享有各种职务上 或者物质上优益条件的资格。
            • （助记思路：为确保行政主体完成工作，而享有的优益条件资格。）
          • 职务上的优益条件属于行政优先权，物质上的优益条件属于行政受益权。
        • ②行政优先权
          • 行政优先权，是指国家为保障行政主体有效地行使行政职权而赋予行政主体 许多职务上的优先条件，即行政权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域 或者同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。
          • 行政优先权的内容主要包括以下几个方面：
            • ● 行政先行处置权
              • 例如，我国 1996 年《人民警察使用警械和武器条例》第 9 条第 2 款规定： “人民警察依照前款规定使用武器，来不及警告或者警告后可能导致更为严重危害后果的，可以直接使用武器。”这里的“直接使用武器”是行政先行处置权的具体体现。
            • ● 获得社会协助权
              • 行政主体享有获得社会协助权，即行政主体在从事紧急公务时，有关组织或 者个人有协助执行或者提供方便的强制性义务，违反者将承担法律责任。
              • 例如，我国《国家安全法》第 9 条和《人民警察法》第 13 条，分别规定了 国家安全机关的工作人员和公安机关的人民警察在依法执行紧急任务的情况下， 经出示相应证件，可以优先乘坐公共交通工具，遇交通阻碍时，优先通行等。
            • ● 行政行为的推定有效
              • 为了保障行政秩序的稳定性和连续性，行政法律规范承认行政行为具有公定力，即行政行为一经作出，只要未被有权机关正式撤销或者变更，即使被认为违 法或者不当，也被推定为有效，在行政复议和行政诉讼期间，只要没有法律上的特别规定，原则上不停止该行政行为的执行。
        • ③行政受益权
          • 行政受益权，是指行政主体享受国家所提供的各种物质优益条件。为了保证行政主体有效行使行政职权，维护行政秩序，国家向行政主体提供各种物质条件， 如财政经费、办公条件、交通工具等。
      • （3）行政职责
        • ①行政职责的定义
          • 行政职责是指行政主体在行使国家所赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。
        • ②行政职责的内容：
          • ● 依法履行职务、遵守权限规定。
          • ● 符合法定目的。
          • ● 遵循法定程序。
      • （4）行政权限
        • 行政权限是指法律规范所规定的行政主体行使职权所不能逾越的范围或者界限。
    • 3、确立行政主体概念的意义★★★
      • （1）是依法行政的需要。
      • （2）是确定行政行为效力的需要。
      • （3）是确定行政复议被申请人以及行政诉讼被告人的需要。
      • （4）是保证行政管理活动连续性、统一性的需要。
  • 行政相对人
    • 行政相对人是行政法律关系中的一方主体。无论是包括行政机关在内的国家机关，还是公民、法人或者其他组织以及外国人、无国籍人、外国组织，都可以作为行政法律关系的行政相对人一方主体参加行政法律关系，享受一定的权利，并承担一定的义务。
• 第二节 国家行政机关
  • 国家行政机关的概念、性质和特征
    • 1、国家行政机关的概念。★★★
      • 国家行政机关，又称国家行政管理机关，即狭义上的人民政府，是指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项行政事务以及相应的社会公共事务进行组织、管理、指挥和监督的国家机关。
        • （助记思路：依法设立+职权+职责的国家机关。）
    • 2、国家行政机关的性质。
      • 在实行权力分立的国家，行使行政权的国家行政机关与行使立法权的立法机 关和行使司法权的司法机关相互独立、相互制衡。无论其政体是内阁制、议会内 阁制，还是总统制、半总统制、委员会制，行政权都属于国家行政机关。
      • 在社会主义国家，一切国家权力属于人民，国家行政机关由国家权力机关产 生，是国家权力机关的执行机关，行使国家行政管理权，对国家权力机关负责并 报告工作。在我国，根据宪法和相关法律规定，国家行政机关从属于国家权力机 关，是根据国家权力机关的决定和授权，按照宪法、组织法和有关法律的规定设 立的，依法对国家行政事务及相应的社会公共事务行使织、管理、指挥和监督 等行政权力的国家机关。
    • 3、国家行政机关的特征★★
      • （1）国家行政机关具有高度政治性和权威性。
      • （2）国家行政机关具有执行性和法律从属性。
      • （3）国家行政机关具有相对独立性。
      • （4）国家行政机关具有适应性和创造性
      • （5）国家行政机关具有统一性和层级性。
      • （6）国家行政机关具有社会性、专业性和服务性
      • （助记思路：国家行政机关特征——政权、执法、独立、应创、一级、会业务。）
  • 国家行政机关与相关概念的区别
    • 国家行政机关与行政组织、行政机构的区别
      • 国家行政组织，是为实现对国家事务和社会公共事务的有效管理，由国家按 照宪法、组织法和法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务和社会公共事 务管理的特殊社会组织，包括国家行政机关和国家行政机构。
        • （总结：行政组织=行政机关+行政机构。）
      • 国家行政机关，是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格、能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。
      • 行政机构，是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归 属于其所属行政机关。
      • 在国家行政机关、行政组织和行政机构这组概念中，只有行政机关具有行政主体的资格，可以成为行政法律关系中的一方特定主体。 行政机构一般可作为行政相对人而成为行政法律关系的一方主体，只有在法定授权的情况下，才能成为行政主体。
        • （总结：行政机构法定授权才有行政主体资格。）
  • 具有行政主体资格的国家行政机关
    • 1、中央行政机关
      • （1）国务院。
        • 最高国家行政机关，最高权力机关的执行机关，中央人民政府——国务院；
      • （2）国务院各部、委员会。
      • （3）国务院的直属机构。
      • （4）国务院各部、委员会管理的国家局。
      • （5）国务院的办公和办事机构。
        • 不具有行政主体资格
        • 国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室和国务院研究室等国务院办事机构，主要职能是协助总理办理专门事项。因此，国务院办事机构在通常情况下不具有行政主体资格。
    • 2、地方国家行政机关
      • 地方国家行政机关，是指其活动范围仅限于国家一定行政区域范围内，其管 辖事项仅限于地方性行政事务的行政机关，亦称地方人民政府，即各级地方人民政府。
      • （1）地方国家行政机关的性质
        • 地方国家行政机关的特点在于其“双重从属制”： 一方面，地方各级人民政 府都是本级地方国家权力机关的执行机关，对本级人民代表大会及其常务委员会 负责并报告工作； 另一方面，地方各级人民政府都对其上一级国家行政机关负责 并报告工作，都是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院的领导。 但是， 该“双重从属制”并不影响地方各级人民政府的主体资格。因为地方各级人民政 府在其管辖的区域范围内，有权依照宪法和有关法律规定的权限，管理本行政区 域内的各项行政事务，并依法对该行为所产生的法律后果承担责任。 因此，地方 各级人民政府都具有行政主体资格。
      • （2）地方国家行政机关的法定职权
        • ①执行权；
        • ②决定、命令的发布权和规章的制定权；
        • ③领导和管理权；
        • ④保护、保障权；
        • ⑤对本级政府职能部门和下级人民政府行政工作的领导和监督权。
        • 此外，根据我国《地方组织法》规定，自治区、自治州、自治县的自治机关， 除行使上述职权外，还依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，行使自治权。
      • （3）地方各级人民政府的职能部门
        • 根据宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人民政府可以根据工作需要，设立若干职能部门，承担某一方面行政事务的组织与管理职能。职能部门对 本级人民政府负责，管理所辖行政区域内的某项专门行政事务。职能部门独立享 有并行使行政职权，以自己的名义作出决定，并承担相应的法律后果。因此，县级以上地方各级人民政府的职能部门都具有行政主体资格。
      • （4）地方人民政府的派出机关
        • 地方人民政府的派出机关，是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准， 在一定区域内设立的行政机关。（如：朝阳区街道办事处。）地方人民政府的派出机关不是一级人民政府，但是，依据有关组织法的规定，实际上履行着一级人民政府的职能，在一定的区域内对所有的行政事务享有组织与管理权，能以自己的名义作出行政行为，并能对其行为后果承担法律责任。因此，地方人民政府的派出机关具有行政主体的资格。
        • 乡（镇）人民政府是最基层的人民政府，领导和管理所辖行政区域内的行政事务。乡（镇）人民政府内部只设办事机构，不设职能部门，也不设派出机关。 有时根据需要设派出机构，在对外活动中，只能以乡（镇）人民政府的名义作出行政行为，不能独立对外行使行政权。因此，在乡（镇）人民政府系统中，只有 乡（镇）人民政府一个行政主体，除行政法律规范授权的情形外，其他任何内部机构或者派出机构都不具有行政主体的资格。
          • （总结：国家最低行政机关是乡镇政府。
• 第三节 被授权的组织与受委托的组织和个人
  • 行政授权和行政委托
    • 行政授权，是指法律、法规或者规章直接规定将某项或者某一方面的行政职 权的一部分或者全部授予某个组织，或者法律、法规规定由特定的行政主体，通 过法定方式，将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的 法律行为。
      • 讲解：授权过程责任权力同时转移，使其具有行政主体资格。
    • 行政委托，是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织的法律行 为。
      • 讲解：只转移部分权力，未转移责任，被委托组织依旧没有行政主体资格。
  • 行政机关以外行政主体的具体形态
    • 除行政机关外，还有行政机构及其他社会组织，在符合法定条件时，依照法定授权也可取得行政主体资格，代表国家行使行政权。
    • 1、行政机构
      • 在某些特定的情况下，行政机构可以接受法律、法规的授权，或者接受行政 机关的依法授权，成为行政主体。
      • 行政机构成为行政主体的具体类型：
        • （1）依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门行政机构。
        • （2）行政机关的内部机构。
        • （3）政府职能部门的派出机构。
    • 2、其他社会组织
      • 其他社会组织，即行政组织系统以外的社会组织。一般说来，行政职能必须 由行政组织承担并予以完成。但是，由于现代行政事务的增加和行政范围的扩展， 许多带有社会性和专业性的行政事项，完全依靠行政组织来承担和完成，难以适应现代国家不断出现的新的行政形势发展的需要，于是，行政组织系统以外的社会组织逐渐通过获得授权，具备行政主体资格。
      • 根据法律、法规的规定，可以通过行政授权成为行政主体的其他社会组织大致有以下四种类型：
        • （1）行政性公司。
        • （2）根据授权从事一定行政职能活动的事业单位。
        • （3）根据授权从事一定行政职能的企业单位。
        • （4）被授予一定行政职权的社会团体、群众性组织及其他社会组织。
  • 接受委托的组织和个人
    • 其他社会组织可以通过行政授权成为行政主体，也可以通过行政委托成为被 委托组织，但更多的情形是在行政管理活动中以被管理者的资格处于行政相对人的地位。也就是说，其他社会组织首先是行政相对人，其次才是出于行政公务协助要求而成为被委托组织，最后才是被授权组织。
    • 一般说来，个人不可能成为行政主体，行政主体只能是国家行政机关或者接 受授权的组织。 例如，1985 年 9 月 2 日中央爱国卫生运动委员会、铁道部发布 的《关于禁止在旅客列车上随地吐痰、乱扔脏物和在不吸烟车厢内吸烟的规定》 第 3 条第 2 款规定：“各次列车的列车员同时是卫生监督员。卫生监督员要认真 执法，对违反本规定者予以批评和罚款（按本规定罚款 5 角）。”诚然，这一部 门规章赋予列车员以卫生监督员的身份，列车员享有罚款 5 角的行政处罚权。但 是，我们不能因此断定列车员具有行政主体资格。因为列车员所行使的行政处罚 权，并不是以其自己的名义进行的，由此所引起的法律责任也不是由列车员承担 的。可见，在这里，列车员行使一定的行政处罚权，并不是基于授权，而是基于委托。
• 第四节 公务员★★★
  • 公务员的概念和范围
    • 我国《公务员法》第 2 条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳 入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”
      • 我国公务员不仅包括中央人民政府的工作人员，而且还包括地方各级人民政府的工作人员。
    • 根据该条规定，我们可以得出判断公务员的三要素：
      • （1）“依法履行公职”。
      • （2）“纳入国家行政编制”。
      • （3）“由国家财政负担工资福利”。
      • 这三要素综合起来后，共同修饰“工作人员”。
    • 除了上述所限定的“行政系统”公务员之外，还包括如下诸种系统的公务员： 政党系统的公务员；权力机关系统的公务员；政治协商会议系统的公务员；审判 机关系统的公务员；检察机关系统的公务员；法律、法规授权的具有公共事务管 理职能的事业单位系统的公务员；等等。
  • 公务员法律关系
    • 1、公务员法律关系的发生——考任、选任、委任、聘任、调任。
      • 在我国，公务员法律关系的发生主要包括以下五种途径：
        • （1）考任。录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员， 采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
        • （2）选任。即由权力机关通过选举任命公务员。
        • （3）委任。即有权机关不通过选举方式而直接任命公民担任行政公职。
        • （4）聘任。主要适用于专业性较强的职位和辅助性职位，但涉及国家秘密的不实行聘任制。
        • （5）调任。调任包括国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关任职以及公务员调出国家行政机关任职两种情形。
        • （助记口诀：考选委聘调。）
    • 2、公务员法律关系的变更。
      • 公务员法律关系的变更，主要包括晋升、降职、交流、撤职、辞职（限于领导成员）五种情形。
        • （1）晋升。晋升是指公务员由低层级职位转移到高层级职位。
        • （2）降职。降职是指公务员由高层级职位转移到低层级职位
        • （3）交流。我国《公务员法》第 11 章规定了“交流与回避”制度。国家实行公务员交流制度。公务员可以在公务员和参照本法管理的工作人员队伍内部交流， 也可以与国有企业和不参照本法管理的事业单位中从事公务的人员交流。交流的 方式包括调任、转任。（注意：根据最新法条予以更新。）
        • （4）撤职。撤职是取消公务员现任职务和责任关系，但仍保留其作为公务员的最基本的权利和义务的法律关系。
        • （5）领导成员的辞职和引咎辞职。担任领导职务的公务员，因工作变动依照法 律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续；因个人或者其他原因，可以自 愿提出辞去领导职务。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社 会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务或者被责令 辞去领导职务。上述辞职和引咎辞职或者责令辞职都仅仅引起公务员法律关系的 变更。
          • 讲解：辞去领导职务，仍旧是公务员
        • （助记口诀：升降交撤辞。）
    • 3、公务员法律关系的消灭。
      • 公务员法律关系的消灭，是指由于发生某些事实或者行为，致使公务员职务 关系不能继续存在的情形。导致公务员法律关系消灭的原因有法定原因和事实原 因两种。
        • （1）法定原因，包括开除公职、辞职、辞退、退休、离休和判处刑罚六种。
        • （2）事实原因，包括死亡、丧失国籍。
  • 公务员的权利
    • （1）履行职责的工作条件保障权。
    • （2）身份保障权。
    • （3）获得劳动报酬和享受福利、保险待遇的权利。
    • （4）参加培训的权利。
      • 讲解：既是权利也是义务
    • （5）提出批评和建议的权利。
    • （6）提出申诉和控告的权利。
    • （7）申请辞职权。
      • 我国《公务员法》第 15 条第 7 项规定，公务员有权“申请辞职”。但是， 由于公务员所处地位和所担任的职务一般都比较重要，因而其辞职权的行使必须 按照法定程序进行，应当向任免机关提出书面申请。
    • （8）法律规定的其他权利。
  • 公务员的义务
    • （1）模范遵守宪法和法律。
    • （2）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。
    • （3）全心全意为人民服务，接受人民监督。
    • （4）维护国家的安全、荣誉和利益。
    • （5）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行命令。
    • （6）保守国家秘密和工作秘密。
    • （7）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德。
    • （8）公正廉洁、公道正派。
    • （9）法律规定的其他义务。
  • 公务员的责任
    • 公务员的责任一般包括接受处分、引咎辞职、承担行政赔偿责任和刑事责任 四种
      • 1、接受处分。
        • 处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。
          • （助记口诀：告过过、降撤开。）
      • 2、引咎辞职。
      • 3、行政赔偿责任。
      • 4、刑事责任。
    • 公务员责任的救济途径
      • 我国《公务员法》第 15 章规定了“申诉控告”制度，为公务员责任设置了 两种救济途径，其一是申诉制度，其二是控告制度。
        • 公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以自知道该处理决定之日起 30 日 内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起 15 日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关 提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起 30 日内直接提出申诉。
        • 对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级 机关提出再申诉。
        • 行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照我国《行政监察法》 的规定办理。
        • 公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者 有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。
        • 机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复 名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。
        • 目前，我国《行政复议法》和《行政诉讼法》都将行政机关对行政机关公务 员的奖惩、任免等决定排除在受案范围之外。在没有法律明确规定的情况下，寻 求复议或司法救济几乎是不可能的。
• 第五节 行政相对人★
  • 行政相对人的概念
    • 行政相对人，是指行政主体行使行政权所指向的一方当事人，即在行政法律 关系中与行政主体相对应，共同构成行政法律关系主体的另一方当事人。
      • （行政机关在内的国家机关，还是公民、法人或 者其他组织以及外国人、无国籍人、外国组织）