行政法学 第四章：行政行为概述

行政法学 第四章：行政行为概述 第一节 行政行为的含义与特征 第二节 行政行为的内容与效力 第三节 行政行为的分类 第四节 行政行为的成立要件与合法要件 第五节 行政行为的无效、撤销与废止

行政法学 第四章：行政行为概述

• 第一节 行政行为的含义与特征★ ★★
  • 行政行为的概念
    • 行政行为，是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权或履行行政职 责过程中所作出的具有法律意义的行为。
    • 行政行为包含了下列几层含义：
      • （1）行政行为是行政主体所作出的行为。
        • 这是行政行为的主体要素。行政行为只能由行政主体作出，至于是行政主体直接作出，还是行政主体通过公务员或其他工作人员或依法委托其他社会组织作出，均不影响行政行为的性质。
      • （2）行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。
        • 这是行政行为的职权、职责要素。行政主体的任务是实现国家管理职能，但 需要特别注意的是，行政主体所从事的活动或行为并非在任何情况下都是行政行 为，如行政机关购买办公用品或租用办公用房的行为，就不是行政行为。
      • （3）行政行为是具有法律意义的行为。
        • 这是行政行为作为法律概念的法律要素。当然，这里的法律要素，是指行政 行为具有行政法律意义和产生行政法律效果，而不是其他法律性质的意义与效 果。在行政主体所从事的活动中，有些具有行政法律意义，如行政许可行为、行 政处罚行为；有些就不具有行政法律意义，如气象预报、发布统计数字等行为。
  • 行政行为的特征
    • （1）公共服务性。
    • （2）从属法律性
    • （3）裁量性。
    • （4）单方意志性。
    • （5）效力先定性。
    • （6）强制性。
    • （助记口诀：公从裁，单效强。）
• 第二节 行政行为的内容与效力
  • 行政行为的内容
    • 行政行为的内容，是指一个行政行为对相对人在权利、义务上产生的具体 影响，亦即对相对人的权利、义务作出某种具体处理和决定。
    • 行政行为的内容具有复杂性和多样性，难以每项列举说明。下面仅根据各类 行政行为对相对人的权利、义务产生的影响及其引起的法律效果的不同，将行政 行为的内容作一归纳和概括：
      • （1）赋予权益或科以义务。
      • （2）剥夺权益或免除义务。
      • （3）确认法律事实与法律地位。
      • （4）变更法律地位。
  • 行政行为的效力★ ★★
    • 1、行政行为具有公定力。
      • 公定力是指行政主体的行政行为一经作出，不论其实质上是否合法，都具有 被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。
    • 2、行政行为具有确定力。
      • 行政行为的确定力，是指有效成立的行政行为，具有不可变更（改变）力， 即非依法不得随意变更或撤销和不可争辩的效力。
    • 3、行政行为具有拘束力。
      • 行政行为的拘束力，是指行政行为成立后，其内容对有关人员或组织所产生 的法律上的约束效力，有关人员和组织必须遵守、服从。
    • 4、行政行为具有执行力。
      • 行政行为的执行力，是指行政行为生效后，行政主体与行政相对人必须自觉履行相应行政行为所确定的义务，拒绝履行或拖延履行的一方应当承担相应责任 的效力。
• 第三节 行政行为的分类★ ★★
  • 内部行政行为与外部行政行为
    • 行政行为以其适用与效力作用的对象的范围为标准， 可分为内部行政行为与 外部行政行为。
      • 内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，如行政处分及上级机关对下级机关所下达的行 政命令等。
      • 外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、 法人或其他组织所作出的行政行为，如行政许可行为、行政处罚行为等。
  • 抽象行政行为与具体行政行为★ ★★
    • 行政行为以其对象是否特定为标准， 可分为抽象行政行为与具体行政行为。
      • 抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。
        • 讲解：制定文件（法律、法规、规章、制度等）。
      • 具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将影响某一个人或组织的权益。
  • 羁束行政行为与自由裁量行政行为★ ★★
    • 行政行为以受法律规范拘束的程度为标准， 可分为羁束行政行为和自由裁量 行政行为。
      • 羁束行政行为，是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作了较 详细、具体、明确规定的行政行为。
        • 行政主体实施羁束行政行为，必须严格依法定范围、条件、标准、形式、程 序等进行，没有自行斟酌、选择、裁量的余地。例如，税务机关征税，只能根据 法律、法规规定的征税范围、征税对象以及税种、税率征税，在这些方面，税务 机关没有选择、裁量的余地。行政主体违反羁束规定，就构成违法行为，要承担 违法的后果。
      • 自由裁量行政行为，是指法律规范仅对行为目的、行为范围等作一原则性规 定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的 行政行为。
        • 行政主体在实施自由裁量行为时，不能违反授权法的目的和超越法律规定的 自由裁量范围。行政裁量偏轻偏重或者畸轻畸重，属于不当或严重不当的行政行 为，而非违法行为。但是，行使自由裁量权时如果在表现形式上不违法，而动机 目的却是为了私利，则构成滥用裁量权，属于违法行为。
  • 依职权的行政行为与依申请的行政行为★ ★★
    • 以行政机关是否可以主动作出行政行为为标准， 行政行为可分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。
      • 依职权的行政行为，指行政机关依据法律赋予的职权，无须相对人的请求而 主动实施的行政行为。如行政监督检查、征收税款、对违法行为的处罚等。
      • 依申请的行政行为，是指行政机关必须有相对人的申请才能实施的行政行 为。此时，相对人的申请是行政行为开始的先行程序和必要条件，非经相对人的 请求，行政机关不能主动作出行政行为，如颁发营业执照、颁发排污许可证等行 政许可的行为。实践中往往涉及行政审批、行政许可、行政确认、行政裁决、行 政复议等行为。
  • 授益行政行为与不利行政行为
    • 以其内容对行政相对人的利益影响为标准， 行政行为可以分为授益行政行为和不利行政行为。
      • 授益行政行为，是指行政主体为行政相对人设定权益或免除义务的行政行 为，如行政许可、行政奖励、行政给付等。
      • 不利行政行为，是指行政主体为行政相对人设定义务或限制、剥夺其权益的 行政行为，又称负担性行政行为，如行政征收、行政处罚、行政强制等。
  • 单方行政行为与双方行政行为
    • 以决定行政行为成立时是否须征得相对人同意为标准， 将行政行为分为单方 行为与双方行政行为。
      • 单方行政行为指依行政机关单方意思表示，无须征得相对人同意即可成立的 行政行为。如行政处罚行为、行政监督检查行为等。
      • 双方行政行为指行政机关为实现公务目的，与相对人协商达成一致而成立的 行政行为。如行政合同行为。
  • 要式行政行为与非要式行政行为
    • 以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准， 行政行为可分为要式行政 行为与非要式行政行为。
      • 要式行政行为，是指必须具备某种法定的形式或遵守法定的程序才能成立生效的行政行为。例如，行政处罚决定必须以书面形式作出并加盖单位公章才能有 效。
      • 非要式行政行为，是指不需一定方式和程序，无论采取何种形式都可以成立 的行政行为，例如，公安机关对醉酒的人采取强制约束的行为，消防机关为救火 灾而对毗连火场的建筑物进行部分拆除的行为。
  • 作为行政行为与不作为行政行为
    • 以行政行为是否以作为方式来表现为标准， 行政行为可分为作为行政行为和 不作为行政行为。
      • 作为行政行为，是指以积极作为的方式表现出来的行政行为， 如行政奖励、 行政强制行为。
      • 不作为行政行为是指以消极不作为方式表现出来的行政行为。
  • 行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为
    • 这是以行政权作用的表现方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准所作的划分。
      • 行政立法行为，是指行政主体依法定职权和程序制定具有普遍约束力的规范 性文件的行为，它所形成的法律关系是以行政主体为一方，以不确定的行政相对 人为另一方。
      • 行政执法行为，是指行政主体依法实施的直接影响相对人权利义务的行为， 或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。
      • 行政司法行为，是指行政机关作为争议双方之外的第三者，按照准司法程序（特别的行政程序）审理特定的民事争议和行政争议案件并作出裁决决定的行 为，它所形成的法律关系是以行政机关为一方，以发生争议的双方当事人各为一 方的三方法律关系，具体包括行政仲裁、行政调解、行政裁决、行政复议等行政行为。
  • 自为的行为、授权的行为和委托的行为
    • 以行政职权的来源为标准， 可以将行政行为划分为自为的行为、授权的行为 和委托的行为。
      • 自为的行为指行政机关根据法律规定的职权，自己作出的行政行为。
      • 授权的行为指由法律等规范性文件授权给非行政机关性质的组织从事行政 管理活动而实施的行政行为。
      • 委托的行为是指由行政机关委托其他行政机关或非行政机关组织或公民个 人从事行政管理活动而实施的行政行为。
• 第四节 行政行为的成立要件与合法要件
  • 行政行为的成立要件★ ★★
    • （1）行政行为成立的主体要件。
    • （2）行政行为成立的主观要件。
    • （3）行政行为成立的客观要件。
    • （4）行为的功能要件，即行为主体实施的行为能直接或间接导致行政法律关系的产生、变更和消灭。
  • 行政行为的生效规则★ ★★
    • （1）即时生效。
      • 一经作出即具有效力，对相对人立即生效。
    • （2）附条件生效。
      • 在所附期限来到或条件消除时，行政行为才开始生效。
    • （3）受领生效。
      • 须为相对人受领（接受、领会），才开始生效。
      • 所谓受领生效，是指行政行为须为相对人受领，才开始生效。 受领生效，一般适用于特定人为行为对象的行政行为，行政行为的对象明确、具体，一般是采用送达的方式
        • 讲解：对象确定，比如快递。
    • （4）公告生效。
      • 采取公告或宣告，使相对人知悉，该行政行为对相对人才能开始生效。
      • 公告生效，是指行政机关将行政行为的内容采取公告或宣告等有效形式，使相对人知悉、明了行政行为的内容，该行政行为对相对人才能开始生效。与受领生效不同，公告生效所适用的对象是难以具体确定的相对人，包括不特定的多数人和具体的相对人，但住所地不明确，从而使行政行为的内容无法 一一告知或难以具体告知。
        • 讲解：一般对象不确定。
  • 行政行为的合法要件★ ★★★
    • 行政行为的合法要件，是指行政行为合法成立生效所应具备的基本要素，或者说是应当符合的条件。从法律对行政行为的规定和要求来看，各类行政行为有 它们共同应当符合的要件，也有各自特有的一些条件，前者称为一般要件，后者称特别要件。这里只就一般条件作如下叙述：
      • （1）行政行为的主体应当合法。
        • 行为主体的合法应包括以下几项具体要求：
          • ①行政机关合法。
          • ②人员合法。
          • ③委托合法。
      • （2）行政行为应当符合行政主体的权限范围。
      • （3）行政行为内容应当合法、适当。★★
        • （1）符合法律、 法规的规定。
        • （2）符合法定幅度、范围。
        • （3）行政行为的内容必 须明确具体。
        • （4）行政行为的内容必须适当，即必须符合实际，切 实可行。
        • （5）行政行为必须公正合理。
      • （4）行政行为应当符合法定行政程序。
• 第五节 行政行为的无效、撤销与废止
  • 行政行为的无效
    • 行政行为无效，是因行为明显、重大违法所致，行为自始至终不产生法律效力。
    • 1、行政行为无效的条件：★ ★★★
      • （1）行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形。
      • （2）行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。
      • （3）行政主体受胁迫作出的行政行为。
      • （5）没有可能实施的行政行为
    • 2、行政行为无效的法律结果： ★★
      • （1）行政相对人可不受该行为拘束，不履行该行为为之确定的任何义务，并且 对此种不履行不承担法律责任。
      • （2）行政相对人可在任何时候请求有权国家机关，如行为机关、行为机关的上 级机关、人民法院宣布该行为无效。
      • （3）有权国家机关可在任何时候宣布相应行政行为无效。
      • （4）行政行为被宣布无效后，行政主体通过该行为从行政相对人处所获取的一 切财物（如罚没款物等）均应返还相对人；所加予相对人的一切义务均应取消；对相对人所造成的一切实际损失，均应赔偿。 同时，行政主体通过相应无效行政 行为所给予相对人的一切权益，均应收回（如此种收回给善意的相对人的合法权 益造成了损害，行政主体应对之予以赔偿）。总之，行政行为被宣布无效后，被 行政行为改变的状态应尽可能恢复到行为以前的状态。
  • 行政行为的撤销
    • 行政行为撤销，是因行政行为违法或不当所致，根据行政行为违法、不当的 不同情形，撤销可使行政行为自作出之日起即失去效力，也可使行政行为的效力仅自撤销之日起终止。
    • 1、行政行为撤销的条件：★★★★
      • （1）行政行为合法要件缺损。
        • 合法的行政行为必须具备三个要件：主体合法、内容合法、程序合法。
      • （2）行政行为不适当。
        • 讲解：依法行政两只手缺一不可。
    • 2、行政行为撤销的法律效果：
      • （1）行政行为撤销通常使行为自始失去法律效力，但根据社会公益的需要或行 政相对人是否存在过错等情况，撤销也可仅使行政行为自撤销之日起失效。
      • （2）如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日起，那么，由此造成相对人的一切 实际损失应由行政主体予以赔偿。
      • （3）如果行政行为的撤销是因行政相对人的过错（如其通过虚报、瞒报有关材 料而获取行政主体的某种批准、许可行为等），或行政主体与相对人的共同过错 （如行政行为是在相对人行贿，行政机关工作人员受贿的情况下作出的）所引起 的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行为作出之日。行政主体通过相应行为已 给予相对人的利益均要收回；行政相对人因行政行为撤销而遭受到的损失均由其 本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政行为所受到的损失，应由行政相对人 依其过错程度予以适当赔偿；行政主体或其工作人员对导致行政行为撤销的本身 的过错则应承担内部行政法律责任，如接受行政处分等。
      • （4）行政行为的实施将导致犯罪。
  • 行政行为的废止
    • 行政行为废止，是因形势或法律、法规或政策的变化，原合法、适当的行政 行为已不适应现行法律、政策，或者行政行为已完成其原定目标、任务，故行政 主体终止其效力。
    • 1、行政行为废止的条件：
      • 讲解：光荣退休
      • （1）行政行为所依据的法律、法规、规章、政策经有权机关依法修改、废止或撤销，相应行为如继续实施，则与新的法律、法规、规章、政策相抵触，故行政 主体必须废止原行政行为。
      • （2）国际、国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化（情势变迁），原行 政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社会利益 造成重大损失。为此，行政主体必须废止原行政行为。
      • （3）行政行为已完成原定目标、任务，实现了国家的行政管理目的，从而没有 继续存在的必要。为此，行政主体必须废止原行政行为。
    • 2、行政行为废止的法律结果：
      • （1）行政行为废止后，其效力自行为废止之日起失效。
      • （2）行政行为的废止如果是因法律、法规、规章、政策的废除、修改、撤销或 形势变化而引起的，且此种废止给行政相对人的合法利益造成了比较大的损失， 行政主体应对其损失予以适当补偿。