行政法学 第十一章：行政复议

行政法学 第十一章：行政复议 包含： 第一节 行政复议概述 （行政复议的概念及其特点、行政复议的基本原则★★） 第二节 行政复议法律关系 （行政复议法律关系的概念和特点、行政复议法律关系的主体★★ ★、行政复议法律关系的消灭） 第三节 行政复议的受案范围和管辖 （行政复议的受案范围、行政复议管辖的种类） 第四节 行政复议的程序★★（行政复议的申请、行政复议的受理、行政复议的审理、

行政法学 第十一章：行政复议

• 第一节 行政复议概述
  • 行政复议的概念及其特点
    • 行政复议的概念★ ★★
      • 行政复议，是指国家行政机关在行使其行政管理职权时，与作为被管理对象 的行政相对人发生争议，根据行政相对人的申请，由上一级国家行政机关或者法 律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的 一种行政活动。
    • 行政复议的特征：★ ★★
      • （1）行政复议以行政相对人的申请为前提。
      • （2）行政相对人提出复议申请是因为不服行政机关的具体行政行为。
      • （3）行政复议机关是依法有履行行政复议职责的国家行政机关。
      • （4）行政复议是行政机关处理行政争议的活动。
      • （5）行政复议的结果以行政机关的决定表现出来。
      • （6）行政复议受法定期限的限制。
    • 行政复议由于涉及行政争议的解决，因此，它就要受到法定期限的严格限制。 这种期限要求包括两个方面的内容：
      • 一是行政相对人申请行政复议，必须在法定期限内，一般是在具体行政行为 作出后的一定期间作出，逾期申请复议，复议机关不予受理（有法律规定的情形 除外）。
        • 讲解：自知道起 60 天内。本章第四节将详细讲解。
      • 二是复议机关必须在法定期限内作出复议决定，非有法定事由逾期不能作出 决定的，则可能成为行政相对人提起行政诉讼的理由。而且，非有法定事由逾期 不作出决定的，系属行政复议程序违法。
      • 复议机关的确定： 行政复议机关＝被申请人的上一级行政机关，所属同级人民政府或上一 级主管部门。
        • 我国《行政复议法》第 12 条、第 13 条对一般管辖作了原则性规定，即 对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议， 由所属同级人民政府或上一级主管部门管辖，法律、法规另有规定的除外。 《行政复议法》第 12 条第 1 款规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门 的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请 行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。但第 2 款则强调：对海 关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具 体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。这主要是由这些行政 机关自身的特殊性决定的。 我国《行政复议法》第 14 条规定：对国务院部门或者省、自治区、直辖 市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或 者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。
  • 行政复议的基本原则★★
    • 行政复议除要遵循合法、公正、公开、及时和便民的基本原则之外，根据我 国《行政复议法》的规定，它还应当遵循以下几项原则：
      • （1）依法独立行使行政复议权的原则。
      • （2）一级复议原则。
        • 一级复议制是我国《行政复议法》确立的基本原则，也就是说对具体行政行为的复议，以上一级国家行政机关的复议决定为终局决定，复议决定书下达后， 行政相对人原则上不得再向上级国家行政机关要求复议。例外的情形是，对国务 院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体 行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对于国 务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府作出的行政复议决定不服的，可以向 人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请最终裁决。
          • 总结：向上级政 府复议，复议终局，不服找法院。例外，省、自治区、直辖市人民政府，对复议 不服的可向国务院复议也可找法院。
      • （3）对具体行政行为是否合法和适当进行审查的原则。
      • （4）不调解原则。
        • 《行政复议法实施条例》对行政复议的“不调解原则”作了两种例外情形的 规定，以显示行政复议相对于行政诉讼的“灵活性”和“行政主导作用”。该条 例第 50 条规定：有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：
          • ①公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁 量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；
          • ②当事人之间的行政赔偿或者行 政补偿纠纷。当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。 调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印 章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者 调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。
      • （5）书面复议原则。
    • （1）行政复议应当遵循合法原则。
      • ①履行行政复议职责的主体应当合法；
      • ② 设立复议案件的依据应当合法；
      • ③审理复议案件的程序应当合法
    • （2）行政复议应当遵循公正原则。
    • （3）行政复议应当遵循公开原则。
    • （4）行政复议应当遵循及时原则。
    • （5）行政复议应当遵循便民原则。
• 第二节 行政复议法律关系
  • 行政复议法律关系的概念和特点
    • 行政复议法律关系的概念
      • 行政复议法律关系是指在行政复议中，行政复议机关与复议申请人和被申请 人以及其他复议参加人、复议参与人之间，为了解决行政争议，依据行政复议法 律规范的规定而形成的权利、义务关系。
    • 行政复议法律关系的特点 ★★★★
      • （1）行政复议法律关系是由在行政复议过程中发生的诸多法律关系构成的统一 体。
      • （2）在行政复议法律关系中，行政复议机关始终是行政复议法律关系的一方， 并居于主导地位。
      • （3）行政复议法律关系是一种监督行政法律关系，它的程序性特点比较明显， 因此，不能将行政复议法律关系简单地归结到行政实体法律关系中，而应该将行 政复议法律关系看成是一种具有与行政诉讼法律关系相同特性的监督行政法律 关系。
      • （4）复议当事人在行政复议中的法律地位平等，但双方的复议权利和复议义务 并不对等。
  • 行政复议法律关系的主体★★ ★
    • 行政复议法律关系主体指在行政复议中享有复议权利和承担复议义务的组织和个人。
      • 包括行政复议机关、行政复议参加人和其他参与人。
      • 1、行政复议机关★★ ★
        • 行政复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出决 定的行政机关。行政复议机关在行政复议过程中起主导作用，是行政复议活动的 核心。
      • 2、行政复议参加人。★★★ ★
        • 当事人（申请人、被申请人）、第三人和复议代理人。
        • 案例：2010 年 2 月 5 日，A 市 B 县工商局和卫生局根据群众举报， 发现位于海滩路的甲药店出售国家禁止销售的某种药品。该药店登 记为个人独资企业，企业法定代表人是王某，总经理是刘某。2010 年 2 月 10 日，B 县工商局和卫生局经调查取证后共同作出处理决定， 决定对甲药店罚款 10000 元，责令停业整顿 2 个月。在作出处罚决 定前，刘某代表药店向县工商局申请听证，但工商局以卫生局不同 意为由，没有举行听证会。（案例分析题） （1）如提出行政复议，本案的复议申请人与被申请人分别是谁? 本案的复议申请人是此企业的法定代表人王某。两个或两个以上行 政机关以共同名义作出具体行政行为的，共同作出具体行政行为的 行政机关是共同被申请人，因此，被申请人是共同作出处理决定的 县工商局和卫生局。 （2）本案的复议机关是谁?为什么? 本案的复议机关是县政府。根据《行政复议法》的规定，对两个或 者两个以上行政机关以共同名义作出的具体行政行为不服的，向其 共同上一级行政机关申请行政复议。本案中，县工商局和卫生局的共同上一级行政机关是县政府，因此应向县政府申请行政复议。 （3）本案中听证会是否必须举行，为什么? （本题属于第七章行政 处罚的听证程序） 根据《行政处罚法》的规定，行政机关作出的责令停产停业、吊销 许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当 事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，除法律法规另有 规定的除外，行政机关应当公开组织听证。
        • （1）申请人。
          • 根据我国《行政复议法》第 10 条规定，行政复议申请人，其资格在如下情 况下可转移： ①有权申请复议的公民死亡的，其近亲属可以申请复议。 ②有权申 请复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可 以代为申请行政复议。 ③有权申请复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利 的法人或者其他组织可以申请复议。
        • （2）被申请人。★★★ ★
          • 我国《行政复议法》第 10 条第 4 款规定：公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请 人。 被申请人包括以下几种情况：
            • ● 由一个行政机关独立作出某项具体行政行为的，该行政机关为被申请人。 
            • ●两个或者两个以上行政机关以共同名义作出具体行政行为的，共同作出具体 行政行为的行政机关是共同被申请人（A+B)。
            • ●法律、法规授权的组织作出具体行政行为的，该组织是被申请人。 
            • ● 行政机关委托的组织作出具体行政行为的，委托的行政机关是被申请人。 
            • ●作出具体行政行为的机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被申请 人。 
            • ●下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行 政行为的，批准机关为被申请人。 
            • ● 行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权， 对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。
        • （3）行政复议第三人。★★ ★
          • 我国《行政复议法》第 10 条第 3 款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加复议。《行 政复议法实施条例》第 9 条第 3 款规定：第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。
            • 知识拓展： 在行政复议中，第三人的地位相当于申请人，享有与申请人相同的复议 权利，履行相同的复议义务。
        • （4）行政复议代理人。
          • 行政复议代理人是指依照我国《行政复议法》，可以代为申请人申请复议的 人。我国《行政复议法》第 10 条第 2 款明确规定：有权申请复议的公民为无民 事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请复议。另 外第 10 条第 5 款也规定，申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。
      • 3、行政复议的其他参与人。
        • 行政复议的其他参与人，是指除上述复议参加人以外的证人、鉴定人、勘验人和翻译人员等。他们都与被申请复议的具体行政行为和复议结果没有利害关 系，他们的复议活动都是围绕着查明事实而进行的，在复议中有一定的法律地位， 享有一定的复议权利，承担一定的复议义务。
  • 客体：
    • 被申请复议的具体行政行为。就行政复议机关与行政复议参加人以外的其他复议参与人之间权利义务所指向的具体对象来说，行政争议案件的事实和证据是行政复议法律关系的客体。
  • 内容：
    • 是指行政复议法律关系主体的复议权利和复议义务，以及引起行政复议法律关系发生变动的法律事实，但核心部分是复议权利和复议 义务。
  • 行政复议法律关系的消灭
    • 行政复议法律关系的消灭可分为部分消灭和全部消灭。
      • 部分消灭
        • 部分消灭是行政复议机关与鉴定人等复议参与人之间的具体复议法律关系 的消灭。例如，鉴定人完成了鉴定任务，即退出复议，其复议法律关系也因此消 灭。但是这种部分法律关系的消灭，并不影响整个复议法律关系的存在。
      • 全部消灭
        • 全部消灭是指行政复议机关与当事人之间的复议法律关系的消灭。因为这是 主要的法律关系，一经消灭，其他的法律关系也就失去存在的意义。
    • 行政复议法律关系全部消灭包括下列几种情况：
      • （1）在行政复议机关对行政争议案件作出决定前，申请人撤回复议申请，经复 议机关同意并记录在案的。
      • （2）作为申请人的公民死亡，其又没有近亲属的，行政复议机关认为没有必要 继续复议而终止复议。
      • （3）在行政复议机关对行政争议案件作出决定之前，被申请人改变其所作的具 体行政行为，申请人同意并申请撤回复议申请，经复议机关同意并记录在案的。
      • （4）案件审查完毕，行政复议机关作出决定的。
• 第三节 行政复议的受案范围和管辖
  • 行政复议的受案范围
    • 行政复议的受案范围，是指行政复议机关依照法律法规的规定可以受理的行 政争议案件的范围。和行政诉讼相比，行政复议的受案范围更加宽泛，既包括可 以提起行政诉讼的具体行政行为，也包括法律、行政法规及地方性法规规定的可 以申请复议的其他具体行政行为。
    • 我国《行政复议法》第 6 条根据行政争议的标的不同，将行政复议所审查的 行政争议案件分为若干种类，具体内容包括：
      • 总结：管辖范围——具体的，与切身利益相关的，外部行政行为的合理和 合法性。
      • （1）对拘留、罚款、暂扣或吊销许可证和执照，责令停产停业、没收违法所得、 没收非法财物等行政处罚决定不服的。
      • （2）对限制人身自由或对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施决定不服的。
      • （3）认为行政机关侵犯法律、法规规定的经营自主权的。
      • （4）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证和执照、资质证、资格证等 证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；对行 政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决 定不服的。
      • （5）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行 政机关拒绝或者不予答复的。
      • （6）认为行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的。
      • （7）认为行政机关违法要求履行义务的。主要包括违法集资、征收财物、摊派 费用或违法要求履行其他义务。
      • （8）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、 滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。
      • （9）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的。
      • （10）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
  • 行政复议管辖的种类
    • 根据确立行政复议管辖的原则，可以将《行政复议法》和其他法律、法规中 所规定的行政复议管辖划分为不同类型。
      • 案例：张某因举报单位负责人胡某贪污问题遭到报复、殴打，张某 于案发当日向 A 县公安局报案，A 县公安局调查后对胡某作出了警 告处罚决定。张某不服，向 A 县公安局的上一级行政机关—市公安 局申请复议。市公安局受理复议申请后，迟迟未能作出复议决定。 （案例分析题） （1）除向市公安局申请行政复议外，张某还可以向谁申请复议？请 说明理由。 张某除了向市公安局申请行政复议以外，还可以向 A 县人民政府申 请行政复议。我国《行政复议法》第 12 条、第 13 条对一般管辖作 了原则性规定，即对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体 行政行为不服申请的复议，由所属同级人民政府或上一级主管部门 管辖，法律、法规另有规定的除外。 （2）如果复议期满后张某提起行政诉讼，被告是谁？请说明理由。 （本知识点属于第十二章被告的种类） ①如果市公安局复议决定维持原具体行政行为，那么 A 县的公安局 为被告； ②如果市公安局经复议改变了原行政行为的，那么市公安 局复议机关为被告； ③如果市公安局复议机关在法定期间内不作复 议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原 具体行政行为的行政机关为被告，即被告为 A 县的公安局； ④如果 当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告， 即市公安局为被告。
      • 根据行政争议标的性质划分，可以把行 政复议分为一般管辖和特殊管辖；
        • （1）一般管辖，是指按照行政机关的上下隶属关系确定行政复议案件由有领导权或指导权的上一级行政机关受理。
          • 1.对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为 不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请 行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 2.对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机 关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部 门申请行政复议
        • （2）特殊管辖，是指不适用一般管辖原则，需要特殊对待的行政复议管辖。主 要包括我国《行政复议法》第 15 条规定的三种情况：
          • ①对行政机关派出机构或行政机关工作部门派出机构所作出的具体行政行为的复议管辖。
          • ②对法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织作出的具体行政行为引起的行 政复议案件的管辖。
          • ③对被撤销的行政机关在其被撤销前作出的具体行政行为不服而引起争议的复 议管辖。
      • 根据行政复议机关与原作出具体行政行为机关 的关系，可以分为隶属管辖和同级管辖；
        • （1）隶属管辖，是指当事人不服行政机关的具体行政行为而申请复议，由该机 关的上级行政机关管辖。
        • （2）同级管辖，是指对于不服行政机关作出的具体行政行为申请的复议，由同 级的行政复议机关管辖。同级管辖主要有同级部门管辖和同级政府管辖。
          • 总结：国务院部门、省、自治区、直辖市人民政府。详见本章第一节教师讲解部 分
          • 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、 自治区、直辖市人民政府申请行政复议。国务院为终局裁决， 不可以再申请行政复议
      • 从行政机关与复议申请人的不同角度， 可分为共同管辖与选择管辖；
        • （1）共同管辖是指对两个或两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行 为不服申请的复议，由它们共同的上一级行政机关管辖。
        • （2）选择管辖是指法律、法规规定了两个或两个以上的行政复议机关对同一复议案件都有管辖权的，当事人可以从中选择一个来管辖自己申请的复议。
      • 从管辖的灵活性原则来看，可分为指定管辖和移送管辖等。
        • （1）指定管辖，是指两个或两个以上的行政机关在某一复议案件的管辖上发生 互相推诿或互相争夺管辖权的现象，也就是说，管辖发生争议，需要报请共同上 一级机关指定管辖的管辖。
        • （2）移送管辖，是指行政复议机关对已经受理的行政复议案件，经审查发现自 己对该案件无管辖权时，将该案件移送给有管辖权的复议机关管辖。
• 第四节 行政复议的程序★★
  • 行政复议程序一般包括五个组成要素： 行政复议的申请； 行政复议的受理； 行政复议的审理； 作出行政复议决定； 行政复议的期间和送达。
  • 行政复议的申请
    • 申请人在法定申请期限内提出复议申请。
    • 我国《行政复议法》第 9 条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行 为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起 60 日内提出行政复议 申请；但是法律规定的申请期限超过 60 日的除外。因不可抗力或者其他正当理 由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
      • 总结：自 知道起申请期限 60 天，法律规定除外，即≤60 天。
    • .申请复议应符合法定的条件。《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提出行政诉讼，人民法院已经依法受理的，申请人不得申请行政复议。
    • 申请复议应符合法定的形式
  • 行政复议的受理
    • 行政复议的受理：是指行政复议机关基于审查申请人所提出的复议申请是 否有正当理由而决定是否收案和处理。
    • 由于行政复议程序与行政诉讼程序具有密切的法律上的联系，我国《行政复 议法》对行政复议程序与行政诉讼程序之间的法律连接作了明确的区分， 主要包括如下情形：
      • （1）复议前置，即法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议。
      • （2）受理优先，即行政复议机关已经依法受理的，不得向人民法院提起行政诉 讼。
      • （3）选择适用。我国《行政复议法》还明确了既可以提起复议，也可以提起诉讼的行政案件，一旦提起复议，在复议程序结束前不得提起诉讼或者一旦提起诉 讼就不得再提起复议的原则。
  • 行政复议的审理
    • 1、审理的期限。
      • 我国《行政复议法》第 31 条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起 60 日内作出行政复议决定：但是法律规定的行政复议期限少于 60 日的除外。情况 复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准， 可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过 30 日。
        • 总结：审理期限 60 天，复议机关负责人批准可延长至 90 天。
    • 2、审理的内容。
      • 行政复议是监督行政的一种形式。行政复议机关在审查行政争议案件时，不 仅可以对具体行政行为是否合法和适当进行审查，而且还必须全面审查具体行政行为所依据的事实和规范性文件，不受复议申请范围的限制，这是处理行政争议 的行政复议制度区别于对行政争议的司法审查制度的显著特点。
    • 3、审理的方式。
      • 关于行政复议的审理方式，我国《行政复议法》第 22 条明确规定，行政复 议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制 工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申 请人和第三人的意见。
    • 4、复议中止和终止。
      • 复议中止是复议过程中发生了符合法律、法规所规定的条件和情形，需要中 止复议活动，中止条件和情况消失后，复议活动继续进行。
      • 复议终止是复议过程中发生了符合法律、法规所规定的条件和情形，需要终 止复议活动，对原来审理的复议事项不再进行复议。
    • 5、复议不停止执行。
      • 复议期间，具体行政行为原则上不停止执行，但被申请人认为需要停止执行 的；复议机关认为需要停止执行的；申请人申请停止执行，复议机关认为其要求 合理，决定停止执行的；法律规定停止执行的，可以停止执行。
  • 作出行政复议决定
    • 行政复议的决定：是指行政复议机关在对具体行政行为的合法性和适当性进行审查的基础上所 作出的审查结论。标志着行政复议机关对行政争议案件的处理终结。
    • 行政复议决定的种类
      • 决定维持，决定限期服行，决定撤销、变更或确认具体行政行为违法。
  • 行政复议的期间和送达。
  • 行政复议程序：
    • 是申请人向复议机关申请复议至行政复议机关作出复议决定的各项步骤、形式、 顺序和时限的总和。