导图社区 第十二章 财政体制
第十二章 财政体制知识点总结,财政体制对政府职能的有效行使、运转效率乃至整个经济社会产生着深刻的影响
编辑于2022-11-24 18:28:18财政体制
财政体制是确定中央与地方政府以及上下级政府之间分配关系的一项基本制度,是政府安排财政收支、制定和实施财政政策的重要依托,它承担处理财政分配中各项责、权、利关系的职责,规定协调各级政府间财政关系的原则和各级政权在财政管理方面的权限、财力和收支范围划分,并对政府职能的有效行使、政府运作效率乃至整个经济社会产生深刻影响。
财政体制概述
财政体制的概念与分类
财政体制的界定:在现代经济社会条件下,国家的各项职能是由各级政府共同承担的。为了保证各级政府有效地行使职能,就需要在中央与地方政府以及地方上下级政府之间明确、合理地划分财政收支范围和财政权限,实现政府间财政关系的良性互动与运转。
从财政体制与经济管理体制之间的关系看,二者是局部与全局的关系。其中,经济管理体制包含财政体制,财政体制是一个国家经济管理体制中的重要组成部分。经济社会各项事业的发展离不开政府财力的支持,而财政体制安排和财政体制的改革也必须与经济管理体制的要求相适应。
事权:一级政府应该承担的提供基本公共服务的任务和职责,各级政府事权的明确划分和科学调整,是财政体制安排的逻辑起点
财政事权:一级政府应担负的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责
财权和财力:履行事权和承担相应支出责任的重要手段 财权:各级政府为履行提供公共服务职责而拥有的财政资金筹集权和支配权,包括征税权、收费权、国有资产收益权和发债权等,其中以征税权为财权的基础。财力:一级政府一定时期内为履行职责而拥有和支配的财政资金,是政府间财政资源分配的结果
财政体制的分类
集权型财政体制:政府间财政关系中的各种权限高度集中在中央。集权型财政体制的突出特点是,国家财政的管理权和财权财力主要由中央集中统一
分权型财政体制:政府间财政关系中的责任大致分散在中央和各级政权当中
分级财政理论
财政分权的一般理论:政府经济职能在中央和各级政府之间合理有效地进行划分,更好地赋予地方政府一定的事权与支出责任和税收权力,从而处理好财政体制中集中与分散之间的关系。
蒂布特模型:将著名的“看不见的手”的理论引申到地方财政体制设计中来,并运用“用脚投票”理论,对地方公共产品的有效供给问题进行了较为系统的分析。社会成员之间的消费偏好的不同和人口的流动性,制约着地方政府生产和提供公共产品的种类、数量和质量。地方政府在行使其职责的过程中,需要充分考虑到居民的偏好。各地方政府之间的相互“竞争”(一个国家内部不同地方政府之间,以提高其各自辖区内的经济实力、提升居民福利水平为目标,运用财政收支手段所展开的相互博弈),也会促使其更有效地提供人们所需要的公共产品和服务(竞争机制)
斯蒂格勒的最优分权理论:最优分权条件下地方政府提供地方公共产品和服务的有效性问题,认为地方政府比中央政府更接近于当地居民,更了解辖区居民的消费偏好和地方公共产品与服务方面的需求,于是,地方政府提供地方公共产品并相应进行资源配置的行为也就更加有效(信息优势)
奥茨分权定理:若由中央政府向不同地方居民直接提供公共产品,有可能出现各地间公共产品的等量提供问题,从而忽视消费者的需求偏好并产生公共产品提供的效率损失,地方政府根据辖区居民偏好所提供的公共产品数量和品质,会比由中央政府向所有辖区居民提供等量公共产品的效率水平更高(中央政府仅应提供具有广泛的偏好一致性特征的公共产品,除此之外的公共产品则应由地方政府直接提供)(分级供给)
公共产品的受益范围
第一,纯公共产品并非肯定是全国性的,准公共产品也不一定是地方性的 第二,根据公共产品本身的特征和受益广度的差异以及各级政府职责的内在要求,可以判断出,地方性公共产品须由地方政府提供,全国性公共产品则由中央政府出面提供。
全国性公共产品:能够满足全国范围内居民公共消费需求的产品和服务,具有三个方面的突出特征:一是公共产品的受益范围被限定在整个国家的疆域之内,无论国土面积大小,都是如此。二是公共产品的受益在整个国家的疆域内散布得相当均匀(至少提供全国性公共产品的愿望如此),无论何种内容的公共产品及国土面积的大小,都是如此。三是全国性公共产品的提供者为中央政府,而不可能是某一级的地方政府。
国防 外交 全国性立法和司法 中央银行 中央税的征管 宏观经济稳定等
地方性公共产品:由各级地方政府提供并只能满足某一特定区域(而非全国)范围内居民公共消费需求的产品和服务。特征主要表现在三个方面:一是地方性公共产品的提供者是各级地方政府,而不应该是中央政府。二是受益范围基本上被限定在某个区域之内,并且这种受益在本区域内散布得相当均匀(至少作为提供者的愿望是如此)三是这类公共产品的受益者主要是本辖区内的居民
交通 道路 治安 路灯 电视广播节目 水利设施 防洪工程等
分级财政下中央政府与地方政府财政职能的分工
把公共产品的内涵同政府的财政职能联系起来,可以说,政府进行的资源配置、收入分配和经济稳定与发展方面所进行的努力及其相应的效应等,均为公共产品的重要组成部分,并且可以在中央政府和地方政府之间对这种职能进行相应的划分。
资源配置职能的分工:与公共产品的受益范围相应,各级政府作为不同的主体,分别在一定范围之内提供用于满足社会成员不同偏好的公共产品和服务。受益范围遍及全国的公共产品,如国防、司法、航空、大规模交通运输主干设施等,应由中央政府提供,地方政府主要在较小范围进行资源配置,但这种配置的针对性明显增强(中央与地方同时)
具有区域性受益特征的基础设施,主要包括道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、管道煤气,乃至港口、机场、车站等
社会服务,主要有医疗卫生、社会保障与社会福利、气象预报、消防、公园等(具有较为明显的社会公益性和半社会公益性的特征)
地方性的文化与传播媒介,主要包括光播、电视、报纸、杂志、出版、图书馆、文化艺术馆、博物馆、表演团体、文物与文化遗产的发掘等
社会管理,主要由地方行政管理机构、公共秩序和公共安全机构等组成。无形的社会管理还应包括政府的政策及规制等(供给上的非排他性和消费上的非竞争性的特点)
收入分配职能的分工:具有全国性的意义,收入分配职能主要由中央政府承担(分析地方政府进行个人收入分配的低效性甚至无效性而做出的判断)收入再分配政策要求具有一定的倾斜度,即把对高收入者课征的累进税收转移给低收入者,以减轻贫富差异程度(中央)
经济稳定与发展职能的分工:与收入分配职能相似,实现经济的稳定同样是中央政府义不容辞的职责。(分析地方政府实施经济稳定政策的低效性甚至无效性做出的判断)(中央)
分级财政体制
政府间支出划分
政府间事权与支出划分的原则
集中与分散相结合:国家最基本、重大的政策法规应由中央来决定,涉及全局的大问题只能由中央政府来决策,与此相关的支出应由中央财政负责;需要赋予各级地方适度的事权和支出责任,实行分级管理,由地方政府提供适合本地区具体情况的公共产品和服务,充分调动地方的积极性和主动性
依据受益范围原则划分支出:凡具有以国家为整体服务对象,全体公民都能从中受益的公共性质的项目,如国防、外交等,均由中央政府负责。凡具有以省或地方为服务对象,其受益范围仅限于某一区域的公共性质项目,如省或地方的基础设施,则均由省或地方政府负责。据此原则,中央政府主要承担宏观经济调控和收入分配职能,同时保证全国性公共产品的提供;地方政府则主要承担资源配置职能,负责地方性公共产品的提供
兼顾公平与效率:各级政府的事权划分要公平合理,同级政府之间所拥有的事权程度应该大体相同,差距不宜过大;效率是指投入生产的比例关系,等量的人力、财力、物力的投入能取得最大的产出,则为高效率,反之则为低效率。效率原则主要是考虑某项事务交由哪级政府办理成本最低,效率最高。
相对稳定与适当调整相结合:稳定是指中央政府与地方政府的事权与支出的划分和调整,不仅要经过立法程序,明确规范,逐步纳入法律管理的轨道,而且要保持一定的连续性。 适当调整是指对中央与地方政府事权与支出划分的不合理部分适时进行修正、更改。相对稳定的事权界定,不仅有利于各级政府因地制宜,统筹安排财政收支,而且有利于调动中央和地方政府的积极性
坚持事权和支出划分的法治化:事权是支出范围划分的前提,同时也是分级财政体制协调过程中的基础环节,需要用法律的形式将事权划分和支出划分加以规范
政府间支出范围的划分
一是应完全归中央政府承办的事务,指那些全体国民共同受益而且必须在全国范围统筹安排的事务 国防 外交事务 国家安全事务 中央行政管理 经济社会发展规划与宏观经济政策的制定、实施 基本法律法规的颁布 对外经济援助及大型中外合作项目的统筹 重大基础科学研究和高新技术开发等
二是完全归地方政府承办的事务,仅限于某一辖区内的社会成员共同受益,而且由地方政府承办效率更高的事务 辖区内 地方性
三是由中央政府承办地方政府协助的事务,由中央政府出面承办效率更高,但受益既不面向全体国民,也不局限于某一行政辖区,而是跨越几个辖区的事务 跨省区的基础设施建设(铁路干线、核电站 )大江 大河 大湖的整治 跨流域环境污染的治理
四是地方政府承办中央政府资助的事务,由地方政府承办效率更高,但是可以归全国国民共享的事务 重要历史文化遗产与珍贵文物的发掘、整理、保护
政府间收入划分
税收划分
依据:一是各种税的功能与各级政府的职责相结合(有助于中央政府宏观调控的税收划归中央政府;较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济运行不产生直接影响的税收划归地方政府);二是注重多级财政关系间相互协调;三是体现税收划分的便利性(中央政府:税基广泛且具有流动性 地方政府:税基狭窄且具有固定性);四是使税收划分有利于经济的运行与发展
方式:划分税额(先税后分{共享税});划分税种(地方税 中央税);划分税率(同源课税、分率计征);划分税制(中央税和地方税两个独立的税收制度和税收管理体系 {立法权 开征和停征权 税目的增减权 调整权});混合型
税收权限的划分(税收立法权 税法解释权 征收管理权 税收调整权):分散;适度集中(相对分散);集中
国有资本经营收入划分
(1)应交利润,即国有独资企业按照规定应当上交国家的利润(2)国有股股利、股息,即国有控股、参股企业国有股权获得的股利、股息收入(3)国有产权转让收入,即转让国有产权、股权(股份)获得的收入(4)企业清算收入,即国有独资企业清算收入(扣除清算费用),国有控股、参股企业国有股权(股份)分享的公司清算收入(扣除清算费用)(5)其他国有资本收益
国有资源收入的划分
中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入
政府性基金收入的划分
主要包括各种基金(如国家重大水利工程建设基金收入)、资金(如农业土地开发资金收入)、附加(如可再生能源电价附加收入)和专项收费(如车辆通行费)等
中央基金预算收入、地方基金预算收入和中央与地方共享基金收入{地方政府成为基金收入主体;地方政府对基金收入的财政依赖程度高于中央政府}
政府间转移支付
各级政府之间的转移支付是同类主体之间的财政资金转移支付,它在内涵、方式和效应诸方面都有其独自的特征 财政政策工具与管理手段中存在着3种形式的转移支付: 政府对企业的转移支付 政府对居民个人的转移支付 上级与下级政府之间的
依据:解决纵向财政失衡问题(在各级政府之间既定的支出范围和收入范围得以确定后,当某一级政府财政面临赤字,而其他级次政府出现盈余,就以意味着纵向财政失衡问题的存在)应对横向财政失衡问题(富裕地区财政收入充裕,出现财政盈余,贫困地区则税源狭小,财政状况拮据;富裕地区能够给居民提供较高水准的公共产品和服务,贫困地区却难以提供最基本的公共产品和服务)解决公共产品提供中的外部性问题 弥补收入划分方式的不足
类型
资金运行的方向性
纵向转移支付:上级政府对下级政府,中央政府对地方政府的财政支付转移;纵向转移支付无论在动员的资金规模还是在行政运行效率和推动基本公共服务均等化等方面,均优于横向转移支付,是一国转移支付体系中的主体部分
横向转移支付:地方政府之间发生的横向转移,一般表现为发达地区向贫困地区的横向援助,中国广泛存在的多种形式对口支援实质上就是一种特殊的横向转移支付;横向转移支付可以在特定项目或特地任务中发挥积极作用,是纵向转移支付的有益补充(对口支援)
转移支付与资金用途之间的关系
一般性转移支付:中央政府对有财政缺口的地方政府(在我国,主要是西部地区),按照规定办法(如因素法等)给予的补助。此类转移支付一般不要求下级政府拿出一定数额或比例的配套资金,不规定资金的具体用途,由接受拨款的政府自主安排使用。{三个主要因素:地方的收入能力 地方的支出需求 上级财政的承受能力}
专项转移支付:上级政府为实现特定政策目标以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿,而设立的专项补助金,资金的接受者需按规定用途使用相关款项。一是属于中央政策导向范围的专项转移支付 二是与中央委托地方事务相伴随的专项转移支付 三是中央和地方政府共同事权范围内的专项转移支付 四是针对地方政府责权范围内事权的专项转移支付
中国财政体制改革
中国财政体制改革的进程
1994年以来的分税制财政体制改革
中央与地方的事权和支出划分
中央与地方收入划分
政府间转移支付制度的建立与发展
省以下财政体制的改革与变化
分税制财政体制改革的主要成效
规范了各级政府间的财政关系
调动了个方面积极性,国家财政实力显著增强
中央调控能力增强,促进了地区协调发展
增强了地方加强收支管理的主动性和自主性
财政体制中存在的问题
政府间的事权和支出责任划分有待完善
政府间收入划分不够规范
政府间转移支付制度存在的问题
省以下财政体制亟待进一步优化
中国财政体制改革的方向
党的十九大指出:加快建设现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系。
深化财政体制改革的目标
坚持财政体制改革的市场化取向
继续大力推进基本公共服务均等化
财政体制改革应有利于公平正义和国家发展强大、长治久安
深化财政体制改革的基本思路
完善以“分税制”为基础的分级财政体制
以清晰划分事权为切入点,全面推进财政体制改革
实施财政扁平化改革,适当减少财政管理层次
形成合理、协调的中央与地方财力分配格局
充分发挥省级财政的调节能力
坚持渐进性改革的原则