PPP项目管理手册

PPP项目管理手册，包含操作流程、财政承受能力论证、项目物有所值评价、PPP绩效管理操作、PPP项目绩效监控、项目绩效评价、PPP项目绩效评价报告。

PPP项目管理手册

• 操作流程
  • 项目识别
    • 项目特征
      • 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高
      • 基础设施及公共服务类项目
  • 政府发起
    • 从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目
  • 社会资本发起
    • 以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目
  • 财政部门评估筛选
    • 物有所值评价
      • 定性评价
        • 指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益
        • 重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争
      • 定量评价
        • 对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值
        • 判断PPP合作模式是否降低项目全生命周期成本
        • 公共部门比较值指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值
        • 主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本
    • 财政承受能力论证
      • 每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例
  • 项目准备
    • 政府指定项目实施机构
      • 职责
        • 负责项目评审、组织协调和检查督导
        • 负责项目准备、采购、监管和移交等工作
        • 编制项目实施方案
    • 编制项目实施方案
      • 项目概况
        • 基本情况
          • 公共产品和服务内容、项目采用PPP合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义
        • 经济技术指标
          • 项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源
        • 项目公司股权情况
          • 是否要设立项目公司以及公司股权结构
      • 风险分配基本框架
        • 项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担
        • 法律、政策和最低需求等风险由政府承担
        • 不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担
      • 项目运作方式
        • 运作方式分类
          • 委托运营
          • 管理合同
          • 建设-运营-移交
          • 建设-拥有-运营
          • 转让-运营-移交
          • 改建-运营-移交
        • 决定因素
          • 收费定价机制
          • 项目投资收益水平
          • 风险分配基本框架
          • 融资需求
          • 改扩建需求和期满处置
      • 交易结构
        • 项目投融资结构
        • 回报机制
        • 相关配套安排
      • 合同体系
        • 核心法律文件
          • 股东合同、
          • 融资合同、
          • 工程承包合同、
          • 运营服务合同、
          • 原料供应合同、产
          • 采购合同
          • 保险合同
        • 项目合同的核心内容
          • 权利义务边界
            • 资产权属
            • 社会资本承担的公共责任
            • 政府支付方式和风险分配结果
          • 交易条件边界
            • 项目合同期限
            • 项目回报机制
            • 收费定价调整机制
            • 产出说明
          • 履约保障边界
            • 投标竞争保函
            • 建设履约保函
            • 运营维护保函
            • 移交维修保函
        • 调整衔接边界
          • 应急处置措施
          • 临时接管和提前终止措施
          • 合同变更措施
          • 合同展期
          • 项目新增改扩建需求
      • 监管架构
        • 授权关系
          • 政府对项目实施机构的授权
          • 政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权
        • 监管方式
          • 履约管理、行政监管和公众监督
      • 采购方式选择
        • 公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购
    • 项目采购
      • 资格预审
      • 采购文件准备
      • 按照采购方式确定供应商
    • 项目执行
      • 依法设立项目公司
      • 社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割
      • 政府支付义务纳入同级政府预算
      • 项目实施机构监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报
      • 项目实施机构根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付
      • 项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构执行项目合同约定的奖励条款
      • 政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序
        • 社会资本或项目公司违反项目合同约定
        • 威胁公共产品和服务持续稳定安全供给
        • 危及国家安全和重大公共利益
    • 项目移交
      • 收回项目合同约定的项目资产
• 财政承受能力论证
  • 概念
    • 识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，
    • 科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响
  • 结论
    • 通过论证”或者“未通过论证”
  • 责任识别
    • PPP项目全生命周期过程的财政支出责任
    • 包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入
  • 支出测算
    • 综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素
    • 对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
  • 能力评估
    • 财政支出能力评估
    • 行业和领域平衡性评估
      • 根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求
      • 防止某一行业和领域PPP项目过于集中。
  • 信息披露
• 项目物有所值评价
  • 概念
    • 判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法
    • 在项目识别或准备阶段开展物有所值评价
    • 包括定性评价和定量评价
      • 现阶段以定性评价为主
  • 评价准备
    • 评价资料
      • （初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、
      • 存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件
    • 财政部门会同行业主管部门
      • 明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求
      • 明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据
  • 定性评价
    • 评价指标
      • 全生命周期整合程度指标
        • 主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合
      • 风险识别与分配指标主要考核
        • 在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配
      • 绩效导向与鼓励创新指标主要考核
        • 是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制
        • 是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。
      • 潜在竞争程度指标主要考核项目内容
        • 对社会资本参与竞争的吸引力。
      • 政府机构能力指标主要考核
        • 政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力
      • 可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。
      • 补充评价指标
        • 项目规模大小、预期使用寿命长短、
        • 主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性
    • 指标取值
      • 有利、较有利、一般、较不利、不利
      • 对应分值分别为100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分
    • 权重赋值
      • 六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；
      • 补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。
      • 每项指标评分分为五个等级
    • 专家组
      • 包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等
  • 定量评价
    • 假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较
    • PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值
    • PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：
      • （一）参照项目的建设和运营维护净成本；
      • （二）竞争性中立调整值；
      • （三）项目全部风险成本。
    • 参照项目
      • 假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目；
      • 最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。
    • 建设净成本主要包括
      • 参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益
    • 运营维护净成本
      • 主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。
    • 竞争性中立调整值
      • 主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。
    • 项目全部风险成本包括
      • 可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本
    • 政府自留风险承担成本
      • 等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。
  • 评价结论
    • PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；
    • PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价
  • 评价报告
    • 项目基础信息
      • 主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。
    • 评价方法
      • 主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。
    • 评价结论
      • 分为“通过”和“未通过”。
    • 附件
      • 通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等。
• PPP绩效管理操作
  • 绩效目标与绩效指标
    • 项目实施机构负责编制
    • 绩效目标体系
      • 总体绩效目标和年度绩效目标
        • 总体绩效目标是PPP项目在全生命周期内预期达到的产出和效果
        • 年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果，应当具体、可衡量、可实现
    • 绩效目标绩效指标体系总体要求
      • 绩效目标一般原则
        • 指向明确
          • 符合区域经济、社会与行业发展规划
          • 与当地财政收支状况相适应
          • 以结果为导向，反映项目应当提供的公共服务，体现环境-社会-公司治理责任（ESG）理念。
        • 细化量化
          • 从产出、效果、管理等方面进行细化，尽量进行定量表述
          • 不能以量化形式表述的，可采用具有可衡量性的定性表述
        • 合理可行
          • 符合客观实际，既具有前瞻性，又有可实现性
        • 物有所值
          • 符合物有所值的理念，体现成本效益的要求
      • 绩效目标基本内容
        • 预期产出
          • 项目在一定期限内提供公共服务的数量、质量、时效等。
        • 预期效果
          • 可能对经济、社会、生态环境等带来的影响情况
          • 物有所值实现程度，可持续发展能力及各方满意程度等。
        • 项目管理
          • 项目全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况
    • 绩效目标指标体系阶段性要求
      • 绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成
        • 指标权重是指标在评价体系中的相对重要程度
          • 专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵值法
        • 数据来源是在具体指标评价过程中获得可靠和真实数据或信息的载体或途径
        • 获取数据的方法通常包括案卷研究、资料收集与数据填报、实地调研、座谈会、问卷调查等
        • 评价标准是指衡量绩效目标完成程度的尺度。
          • 具体包括计划标准、行业标准、历史标准或其他经相关主管部门确认的标准。
        • 评分方法是结合指标权重，衡量实际绩效值与评价标准值偏离程度，对不同的等级赋予不同分值的方法
      • PPP项目准备阶段
        • 根据项目立项文件、历史资料，结合PPP模式特点，在项目实施方案中编制总体绩效目标和绩效指标体系
      • PPP项目采购阶段
        • 项目实施机构可结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整
        • PPP项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确。
      • PPP项目执行阶段
        • 绩效目标和指标体系原则上不予调整
        • 因项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件、不可抗力等无法预见的重大变化影响绩效目标实现而确需调整的，由项目实施机构和项目公司（未设立项目公司时为社会资本，下同）协商确定
      • PPP项目移交完成后
        • 财政部门会同有关部门针对项目总体绩效目标实现情况，从全生命周期的项目产出、成本效益、物有所值实现情况、按效付费执行情况及对本地区财政承受能力的影响、监管成效、可持续性、PPP模式应用等方面编制绩效评价（即后评价）指标体系
• PPP项目绩效监控
  • 项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控
  • 第十四条项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。
  • 项目绩效监控内容
    • 目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况
  • 项目绩效监控要求
    • 严格遵照国家规定、行业标准、项目合同约定
    • 科学规范、真实客观、重点突出
    • 重点关注最能代表和反映项目产出及效果的年度绩效目标与指标
    • 客观反映及时纠偏改进绩效
    • 考虑绩效评价和付费时点，合理选择监控时间、设定监控计划
  • 绩效监控工作程序
    • 开展绩效监控
      • 项目公司（社会资本）按照项目实施机构要求，定期报送监控结果。
      • 项目实施机构应对照绩效监控目标，查找项目绩效运行偏差，分析偏差原因，结合项目实际，提出实施纠偏的路径和方法，并做好信息记录。
    • 反馈、纠偏与报告
      • 项目实施机构应根据绩效监控发现的偏差情况及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈，并督促其纠偏
      • 偏差较大的，应撰写《绩效监控报告》报送相关主管部门和财政部门。
• 项目绩效评价
  • 绩效评价分类
    • 执行阶段结绩效评价
    • PPP项目后评价
  • 绩效评价总体要求
    • 严格按照规定程序，遵循真实、客观、公正的要求
    • 采用定量与定性分析相结合的方法
    • 结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点
    • 原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价
    • 项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；
    • 移交完成后应开展一次后评价。
    • 绩效评价结果依法依规公开并接受监督
  • 绩效评价程序
    • 下达绩效评价通知
    • 制定绩效评价工作方案
      • 项目基本情况、绩效目标和指标体系
      • 评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织与实施计划、资料收集与调查
      • 实施机构对项目建设期、运营期首次及移交完成后绩效评价工作方案应该组织专家进行评审
    • 组织实施绩效评价
      • 综合分析、意见征询，区分责任主体，形成客观、公正、全面的绩效评价结果
    • 编制绩效评价报告
      • 项目基本情况、绩效评价工作情况、评价结论和绩效分析、存在问题及原因分析、相关建议
    • 资料归档
      • 绩效评价工作方案、专家论证意见和建议、实地调研和座谈会记录、调查问卷、绩效评价报告
    • 评价结果反馈
      • 项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见
      • 无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理
      • 实施机构应将PPP项目绩效评价报告报送相关主管部门、财政部门复核，复核重点关注绩效评价工作方案是否落实、引用数据是否真实合理、揭示的问题是否客观公正、提出的改进措施是否有针对性和可操作性等
  • PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据
  • PPP项目建设期绩效评价共性指标框架
    • 项目公司（社会资本）绩效评价
      • 产出
        • 评价项目是否通过竣工验收及竣工验收情况。
      • 效果
        • 社会影响
          • 评价项目建设活动对社会发展所带来的直接或间接的正负面影响情况
          • 如新增就业、社会荣誉、重大诉讼、公众舆情与群体性事件等。
        • 生态影响
          • 评价项目建设期间对生态环境所带来的直接或间接的正负面影响情况
          • 节能减排、环保处罚
        • 可持续性
          • 评价项目公司或社会资本是否做好项目运营准备工作，如资源配置、潜在风险及沟通协调机制等
        • 满意度
          • 政府相关部门、项目实施机构、社会公众（服务对象）对项目公司或社会资本建设期间相关工作的满意程度。
      • 管理
        • 组织管理
          • 评价项目公司组织架构是否健全、人员配置是否合理，能否满足项目日常运作需求。
        • 资金管理
          • 评价社会资本项目资本金及项目公司融资资金的到位率和及时性。
        • 档案管理
          • 评价项目建设相关资料的完整性、真实性以及归集整理的及时性。
        • 信息公开
          • 评价项目公司或社会资本履行信息公开义务的及时性与准确性。
    • 项目实施机构绩效评价
      • 产出
        • 履约情况
          • 评价项目实施机构是否及时、有效履行PPP项目合同约定的义务。
        • 成本控制
          • 评价项目实施机构履行项目建设成本监督管控责任的情况。（注：PPP项目合同对建设成本进行固定总价约定的不适用本指标）。
      • 效果
        • 满意度
          • 社会公众、项目公司或社会资本对项目实施机构工作开展的满意程度。
        • 可持续性
          • 评价项目实施机构是否为项目可持续性建立有效的工作保障和沟通协调机制。
      • 管理
        • 前期工作
          • 评价项目实施机构应承担的项目前期手续及各项工作的落实情况。
        • 资金（资产）管理
          • 评价项目实施机构股权投入、配套投入等到位率和及时性。
        • 监督管理
          • 评价项目实施机构是否按照PPP项目合同约定履行监督管理职能，如质量监督、财务监督及日常管理等。
        • 信息公开
          • 评价项目实施机构是否按照信息公开相关要求及时、准确公开信息。
  • 项目绩效评价共性指标框架——运营期
    • 项目公司（社会资本）绩效评价
      • 产出
        • 二级指标
          • 项目运营
            • 评价项目运营的数量、质量与时效等目标完成情况。如完成率、达标率与及时性等。
          • 项目维护
            • 评价项目设施设备等相关资产维护的数量、质量与时效等目标完成情况。如设施设备维护频次、完好率与维护及时性等。
          • 成本效益
            • 评价项目运营维护的成本情况。如成本构成合理性、实际成本与计划成本对比情况、成本节约率、投入产出比等。（注：PPP项目合同中未对运营维护成本控制进行约定的项目适用本指标）
          • 安全保障
            • 评价项目公司（或社会资本）在提供公共服务过程中安全保障情况。如重大事故发生率、安全生产率、应急处理情况等。
        • 指标权重
          • “产出”指标应作为按效付费的核心指标，指标权重不低于总权重的80%，
          • “项目运营”与“项目维护”指标不低于总权重的60%；原则上不低于80分才可全额付费
      • 效果
        • 经济影响
          • 评价项目实施对经济发展所带来的直接或间接的正负面影响情况。如对产业带动及区域经济影响等。
        • 生态影响
          • 评价项目实施对生态环境所带来的直接或间接的正负面影响情况。如节能减排、环保处罚等。
        • 社会影响
          • 评价项目实施对社会发展所带来的直接或间接的正负面影响情况。如新增就业、社会荣誉、重大诉讼、公众舆情与群体性事件等。
        • 可持续性
          • 评价项目在发展、运行管理及财务状况等方面的可持续性情况。
        • 满意度
          • 政府相关部门、项目实施机构、社会公众（服务对象）对项目公司或社会资本提供公共服务质量和效率的满意程度。
      • 管理
        • 组织管理
          • 评价项目运营管理实施及组织保障等情况。如组织架构、人员管理及决策审批流程等。
        • 财务管理
          • 评价项目资金管理、会计核算等财务管理内容的合规性。
        • 制度管理
          • 评价内控制度的健全程度及执行效率。
        • 档案管理
          • 评价项目运营、维护等相关资料的完整性、真实性以及归集整理的及时性。
        • 信息公开
          • 评价项目公司或社会资本履行信息公开义务的及时性与准确性。
    • 项目实施机构绩效评价（100分
      • 产出
        • 按效付费
          • 评价项目实施机构是否及时、充分按照PPP项目合同约定履行按效付费义务。
          • 评价项目实施机构是否及时、有效履行PPP项目合同约定的其他义务。
        • 其他履约情况
      • 效果
        • 满意度
          • 社会公众、项目公司或社会资本对项目实施机构工作开展的满意程度。
        • 可持续性
          • 评价项目实施机构是否为项目可持续性建立有效的工作保障和沟通协调机制。
        • 物有所值
          • 评价项目物有所值实现程度。
      • 管理
        • 预算编制
          • 评价项目实施机构是否及时、准确将PPP项目支出责任纳入年度预算。
        • 绩效目标与指标
          • 评价项目实施机构是否编制合理、明确的年度绩效目标和绩效指标。
        • 监督管理
          • 评价项目实施机构是否按照PPP项目合同约定履行监督管理职能，如质量监督、财务监督及日常管理等。
        • 信息公开
          • 评价项目实施机构是否按照信息公开相关要求及时、准确公开信息。
• PPP项目绩效评价报告
  • 项目基本情况
    • 项目概况。
      • 简述项目背景、
      • PPP模式基本安排，
      • 包括基本信息、
      • 运作模式、
      • 回报机制、
      • 交易结构等内容。
    • 项目绩效目标。
    • 项目主要参与方。
    • 项目实施情况。
      • 实施的具体内容、范围、计划及进展情况
      • 如果项目内容在实施期内发生变更，应当说明变更的内容、依据及变更程序。
    • 资金来源和使用情况。
      • 项目资金来源与使用情况、投融资管理情况、财务管理状况、预算情况等。
  • 二、绩效评价工作情况
    • 绩效评价目的。
    • 绩效评价对象、范围与时段。
    • 绩效评价工作方案制定过程。
    • 绩效评价原则与方法。
    • 绩效评价实施过程。
    • 数据收集方法。
    • 绩效评价的局限性（如有）。
  • 评价结论和绩效分析
    • 评价结论。
    • 绩效分析。
      • 对项目产出、效果和管理指标进行分析和评价。
      • 做到定量分析和定性分析相结合。
      • 绩效指标评分应当依据充分、数据使用合理恰当，确保绩效评价结果的公正性、客观性、合理性。
  • 存在问题及原因分析
    • 通过分析各指标的评价结果，总结项目存在的不足及原因，明确责任主体，为提出相关建议奠定基础。
  • 相关建议
    • 通过综合考虑各指标的评价结果，有针对性地对项目存在的不足提出改进措施和建议。措施或建议应当具有较强的可行性、前瞻性及科学性，有利于促进和提高项目绩效水平。
  • 绩效评价报告使用限制等其他需要说明的问题。
  • 评价主体签章
    • 绩效评价报告应当由评价主体加盖公章。
  • 相关附件
    • 通常包括主要评价依据、实地调研和座谈会相关资料、调查问卷汇总信息及其他支持评价结论的相关资料。