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第一章：行政法概述
《行政法与行政诉讼法》第一章：行政法概述。从行政法概念的构成来看，行政法由行政与法组成。行政这一术语在行政学和行政法学中都被广泛使用。行政法意义上的行政是一个相对于立法，司法的概念，专指国家行政或公共行政。
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行政法概述
行政法与行政法学
行政的概念和特征
概念
从行政法概念的构成来看，行政法由行政与法组成。行政这一术语在行政学和行政法学中都被广泛使用。行政法意义上的行政是一个相对于立法，司法的概念，专指国家行政或公共行政。
方法
其一，除外说(或称消极说、蒸馏说、扣除说)，认为行政是除立法与司法以外的国家或其他公权力主体的活动。
其二，积极说，此说试图给行政下一个积极的定义或描述。
其三，形式意义与实质意义说。形式意义的行政是指行政机关所作的行为或活动，而不论其在实质上是“准立法行为”或“准司法行为”实质意义的行政则着眼于职能及其活动，只要是国家对社会公共事务的组织管理活动，不论是由何种机关、组织实施，都属于行政的范畴。
其四，综合说，即对行政多角度的界定。如我国台湾学者吴庚教授从结构成(或组织)、实质和功能三个方面对行政的含义作总括性说明。
特征
1.行政具有执行性。行政的基本特点是行，是对国家法律法规的执行。
2.行政的目的具有公益性。行政应以追求公共利益或公共福祉为目的。
3.行政的活动具有整体性与能动性。司法具有个别性和消极被动的特征，而行政则呈现出整体性、连续性、积极能动的特征。
4.行政具有过程性。行政不仅是一种实体活动的过程，而且是一种程序的过 程，它具有实体与程序的统一性。
5.行政具有法定性(合法性)与裁量性(合目的性)。依法行政是法治国家的基本要求。
6.行政具有效率性，相对于国家的立法和司法活动，行政具有更强的效率要求
7.行政具有受监督性。行政活动必须受到严格的监督，这种监督是多维度和多层级的
行政法的概念、特征与作用
概念
行政法是有关行政以及与行政有关的法律规范的总称
分析
1.行政法是有关行政的法。
2.行政法的内容主要涉及行政权的行使及后果
3.行政法是有关行政的法律规范体系的总称
特征
行政法是国内公法
行政法是政治性与技术性的统一法
行政法既是控制法又是保障法
行政法是具有“多元性”的法
表现
形式多元。各国行政法大多能制定出综合统一的行政法典，其原因主要是行政法所涉范围广泛，内容。纷繁复杂，须因是因地因事因情因势而频繁变迁。
内容广泛、易变。行政法所规范的对象是行政，而行政所涉领域极为广泛
效力多元。行政法的表现形式多样，也必然致其效力多元
行政法是实体法与程序法的综合
行政法与行政诉讼法被视为一个统一的法律部门，理由:
一是调整对象和逻辑，思路上行政活动及其过程必然办，所以说监督与救济的发生。
二是监督制度的关系方面，通过行政诉讼的司法救济与通过行政复议等方式的行政救济往往衔接密切。
三是从比较视野来看，世界各国无论大陆法系国家还是英美法系国家，都将行政诉讼作为行政法的组成部分予以对待。
四是行政法产生和形成的历史来看，作为行政法母国的法国的行政法，最初就是由行政法院通过判镍及其概括提升，形成行政法的原则与规则并推动其发展。
行政法是行政规范与裁判规范的统一
作用
一，维护秩序的作用。没有法律，社会就会进入无政府状态。因此，法律存在的首要价值就在于维护社会秩序。
二，保护公益实现和保障私益的作用。在法律世界中，社会关系表现为权利义务关系，而权利义务关系总是体现着一定的利益。
三，为行政主体提供行为规范与行动指南的作用
四，防范和解决行政纠纷的作用。
行政法的发展历史
大陆法系国家行政法的历史发展
1.法国行政法
法国行政法是在1789年法国大革命之后产生的。法国行政法 的是由行政法院通过个案审判而创造的诸多判例汇集而成，有关行政法的观念、原 则和制度也是通过行政法院的判例而确立的
特点
(1)重要原则由判例产生，成文法起补充作用;
(2)在行政系统内设立行政法院, 与普通法院分立，为此又设立权限争议法庭，裁决普通法院和行政法院之间的管 辖争议
(3)行政法体系完整，既包括内部行政法又包括外部行政法，既包括实 体行政法又包括程序行政法;
(4)从行政法的功能上看，有保障公民权利和控制 行政权的作用
2.德国行政法
德国行政法的发展基本经历了警察国家时代、自由法治国时 代和社会法治国时代。在警察国家时代，行政法主要是秩序行政法，即以维护社 会秩序为主要目标。在自由法治国时代，行政法以通过控制行政权、预防行政权滥用来达到保障人之自由为目标。在社会法治国时代，由于受社会民主主义思潮 的影响，行政法除了传统的秩序行政法之外，还产生了大量的给付行政法，通过 给付行政法的制定和实施，促使公共行政履行国家在宪法上对公民承担的生存照顾职能。
特点
(1)成文法多于判例法。成文法在德国行政法中占重要地位，1960年的《行政法院法》和1976年的《联邦行政程序法》构成其完整 的行政法基础
(2)程序法与实体法融合。德国行政程序法并非单纯包括行政程 序内容，它同时包含了广泛的实体内容，如行政处分的构成要件、公法契约和国 家责任等
(3)德国设行政法院，但德国和法国不同，德国的行政法院是普通法 院系统内的专门法院之一，是司法系统的组成部分
英美法系国家行政法的历史发展
与大陆法系国家相比较，以英国和美国为代表的英美法系国家在法制体系上没有公法、私法的明确划分，法的表现形式主要是司法判例。
1.英国行政法。
英国没有明确的法律部门划分，所以早期英国没有明确的行 政法概念，现代意义上的行政法是17世纪下半叶开始出现的，是资产阶级革命和 改革的产物。
特征
(1)一切法律争议(包括行政争议)均 由普通法院系统解决，没有独立的行政法院系统。
(2)普通法院在审理各种案件 (包括行政案件)时，适用同一体系的法律规则，而不存在公法和私法两个法律体系。
(3)英国行政法是典型的控权法
4)行政法体系不完整，主要包括委任立 法、行政程序、司法审查等制度，不重视行政组织法和实体行政法
(5)英国在 法院以外，设行政裁判所，解决大量行政争议和与行政有关的民事纠纷。不服行政裁判所裁决的再向法院起诉。但近年来行政裁判所又在进行重大改革。
2.美国行政法。
美国行政法的产生是同政府积极干预经济相联系的，1887年 成立的州际贸易委员会被认为是美国行政法的开始。从罗斯福“新政”开始，美国行政法迅速度发展，1946年《联邦行政程序法》的制定是美国行政法史上划时代 的法律。该法以美国宪法中的正当法律程序为基础，建立起准司法的行政程序。
特征
(1)联邦制下的法律体系。美国行政法由联邦法和州法构 成，联邦法包括联邦宪法、法律、条约、总统命令和行政法规，州法包括州宪法、 法律和行政法规。
(2)从法律渊源上看，既有判例法，又有制定法，二者的关系 复杂，但从总体上来看，制定法的效力高于判例法
(3)美国联邦法院不仅可以审查行政机关的行为是否合法，还可以审在国会的立法是否合宪。这一点不同干 英国，英国奉行议会至上的原则，法院无权审查议会的立法。
(4)重视行政程序 法尤其是行政公开程序制度
(5)设有行政法法官制度。行政法法官属于行政系统，解决大量行政争议和与行政相关的民事纠纷。不服行政法法官裁决的再向注 院起诉。
我国行政法的历史发展
现代意义上的行政法在中国产生于民国初期。1914年5月18日，北洋政府公布《行政诉讼条例》，同年7月15日公布中国历史上第一部《行政诉讼法》。
四个阶段
(1)行政法的初创阶段 (1949-1956年)。这是中华人民共和国民主与法制建设的初创阶段，制定了一些 单独的行政法，没有形成系统的行政法体系，甚至对行政法的认识也是有限的。
(2)行政法的停滞阶段(1957-1977年)。这一时期由于反右派斗争扩大化和 “文化大革命”，行政法失去了生存与发展的土壤，发展停滞。
(3)行政法的恢复阶段(1978-1988年)。从十一届三中全会，特别是1982年《宪法》开始，行政 法进人了恢复阶段。许多领域的行政法律规范相继制定，初步结束了无法可依的 局面。1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定，“法律规定由 人民法院审理的行政案件，适用本法规定”，标志着中国行政诉讼制度的诞生。
(4)行政法的发展阶段(自1989年以来)。1989年颁布的《行政诉讼法》具有重 大意义，确立了司法权对行政权的制约机制，给公民的合法权利以切实的保障， 促进了行政机关依法行政。其后，《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》 《行政许可法》《行政强制法》等一系列行政法律得以制定颁布。行政机关和公民的法律意识有了极大的提高，权力机关和司法机关对行政权的监督机制开始发挥越来越大的作用。中国正在完善社会主义行政法律体系，预防和控制行政权力滥用，对非法行政的受害人予以充分救济。努力将行政权力关进制度的笼子里，有法可依和依法行政的形式已经形成并得到发展，我国正在向建成法治政府迈进。
行政法学
概念:行政法学是以行政法为研究对象的法学学科或部门法学。
行政法学的研究对象分为三类
一是基本研究对象，即行政法。行政法学应以行政法(实在法)为基本研究对象，否则就没有固定的坐标体系。
二是相关研究对象，即与现行行政法现象具有密切联系的相关因素
三是行政法学自身对象。行政法学不仅要以行政法及其相关因素为研究对 象，还应将行政法学自身纳人研究范围。
历史发展概况
行政法学产生于19世纪，是一有法学门类中发展较晚的一门学科。它是市场经济的产物，也是西方法文化的产物。首先出现在行政执法制度相对发达的大陆系国家。
法国不仅是现代行政法的母国，也是行政法学的发源地。
受法国行政法和行政法学研究的影响，德国行政法学得到了很好的发展。
英美法系国家的行政法学研究起步较晚。
在中国清政府倒台后，北洋军伐政府开始了法制建设，行政法治也初见端倪。1989年以来，所以这我国《行政诉讼法》的出台，我国行政法学开始进入了一个全新的发展阶段。
理论研究成果主要体现在下列十个方面:
(1)依法行政和法治政府的原理与实践 研究方兴未艾; (2)重新研究和构建行政法学科体系 ; (3)行政诉讼法和国家赔 偿法的研究日益深人; (4)有关行政行为的研究尤其是行政立法、行政处罚、行 政许可、行政强制、行政合同、行政程序等的研究更为拓展阅读突出; (5)展开了行政法理论基础的研究; (6)启动了行政司法的理论与实践的互动研究; (7)关注行政组织法和行政主体的研究; (8)开始了WTO与行政法的关系问题研究; (9)特别行政法的研究正在逐步展开; (10)外国行政法学和比较行政法学研究取得了新的成果。
行政法的渊源
行政法渊源的概念与特征
法的渊源通常有两方面含义:一是法的历史渊源，即法作为一种社会存在是如何产生的;二是法的表现形式，即特定国家的法如何存在、如何识别。
行政法的渊源可以分为正式渊源和非正式渊源。所谓正式渊源，是指以规范性法律文件形式表现出来的成文法。非正式渊源，是指具有法意义的观念和其他有关准则。
特点
在英美法系国家，行政法的渊源以判例法为主，制定法为辅。
在大陆法系国家，行政法的渊源则以成文法为主(法国早期的行政法以判例法为主)。
在我国现阶段，行政法只有成文法渊源。无论立法文件还是法律适用的实践活动，都不承认习惯、判例、行政先例等作为行政法的形式渊源。
我国行政法的渊源
我国行政法的渊源主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章、国际条约及法律解释等。
1.宪法。我国是刚性宪法国家，宪法居于整个国家法律规范体系的最顶端， 在法律等级上具有最高效力，它既是一切国家机关包括行政机关设立的根本依据 也是国家行政权力的界限及目标的根本依据。因此，宪法中有关国家行政机关及 其职权、宪法原则、国家目标和基本任务等的条款均是行政法的渊源。
2.法律。作为行政法渊源之一的法律，是指由全国人民代表大会及其常务委 员会依据《宪法》和《立法法》制定的普遍性规范，分为基本法律和基本法律以 外的法律。其法律效力仅次于宪法规范。它既是对宪法的具体化与实施，也是制 定行政法规、地方性法规和规章等的依据。
3.行政法规。行政法规是由作为最高国家行政机关的国务院根据宪法、法律 制定的有关行政管理事项的规范性法律文件的总称。行政法规在我国的行政法体 系中起着承上启下的桥梁作用。行政法规的效力低于宪法和法律，高于地方性法 规。
主要根据宪法、法律而制定，不得与宪法、法律相抵触
的立法目的是保证宪法和法律实施，有了行政法规，宪法和法律的原则和精神便 能具体化，能够更好地、有效地得到落实。
行政法规可以就下列事项作出规定: (1)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(2)《宪法》第89条规定的国 务院行政管理职权的事项。
4.地方性法规。地方性法规是指省、自治区、直辖市以及设区的市的地方人 民代表大会和地方人大常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪 法、法律和行政法规相抵触的前提下制定的普遍性法律规范。地方性法规的效力 低于宪法、法律、行政法规，仅在本行政区域的全部范围或部分区域有效。
地方性法规可以就下列事项作出规定:(1)为执行法律、行政法规，需要根 据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(2)属于地方事务需要制定地方性 法规的事项。
5.民族自治地方的自治条例和单行条例。自治条例是民族自治地方制定的有关实现地方自治的综合性法律文件;单行条例则是民族自治地方根据自治权制定的调整某一方面事项的规范性法律文件。
6.行政规章。行政规章是法定的国家行政机关依法制定的事关行政管理的规 范性法律文件的总称。我国的行政规章分为部门规章和地方政府规章两种。部门规章是国务院所属部委根据法律和国务院行政法规、决定、命令，在本部门权限 内依法发布的各种行政性的规范性文件，亦称部委规章。
7.国际条约。国际条约指两个或两个以上国家或国际组织间缔结的确定其权 利和义务的各种协议，是国际交往的一种最普遍的法的渊源或法的形式。缔约双 方或各方为国际法的主体。
8.法律解释。作为行政法渊源的法律解释，是指有关国家机关依法对宪法、 法律、行政法规等已有规范作出的解释性规范。
行政法律关系
行政关系与行政法律关系
法律是社会关系的调节器。不同的部门法调整不同的社会关系，行政法则调整行政关系。与之相联系，行政关系构成了行政法的调整对象，行政关系受法律调整形成了行政法律关系，因而二者具有密切的联系。
行政法的调整对象 ——行政关系
行政关系，是指行政主体因从事行政管理活动包括行使行政权的活动和 基于实现国家或社会职能的目的所从事的公共管理活动而与行政相对人以及其他 相关主体形成或因之引发的各种社会关系。
主要形态:(1)组织关系，即行政系统与其他国家机构系统之间 以及行政系统内部不同机关之间的权力配置关系。(2)行为关系，即因行政主体 的行政活动而引发的行政关系。(3)行政救济或监督关系，即因行政活动违法或 不当而产生的纠错、弥补关系。
行政法的调整结果 ——行政法律关系
行政法律关系，是指行政关系经行政法规范调整后形成的行政法上的权利义务关系
理解:(1)行政法律关系是受行政法调整或约束的一种社会关系。(2)行政法律关系本源于行政关系，离开了行政关系，不可能存在行政法律关系。(3)行政法律关系是行政主体与行政相对人及行政第三人之间构成的各种法律关系。
行政法律关系的分类
对内行政法律关系与对外行政法律关系
根据法律关系主体的不同，可将行政法律关系分为对内行政法律关系与对外行政法律关系，也称内部行政法律关系与外部行政法律关系。对内行政法律关系，是指因行政权力作用于行政系统之内而在该系统内发生 的各种行政关系。 对外行政法律关系是指在行政系统之外，行政主体与行政相对人之间形成的法律关系
原生的行政法律关系与派生的行政法律关系
根据行政法律关系形成原因的不同，可将行政法律关系分为原生的行政法律关系与派生的行政法律关系。原生的行政法律关系，是指因行政活动而直接形成的行政法律关系。 派生的行政法律关系是指因行账户而后引发的行政法律关系。
单一行政法律关系与多重行政法律关系
根据行政法律关系构成要素复杂程度的不同，可将行政法律关系分为单一行 政法律关系与多重行政法律关系。
行政法律关系的主体
行政法律关系主体，又称行政法律关系的当事人，它是指行政法律关系的实 际参加者，即在种种具体的行政法律关系中享有或者行使权利(力)和承担义务 的双方或多方当事人。行政法律关系主体通常包括行政主体、行政相对人、行政第三人。
(一)行政主体行政主体是一个外来术语，在法国、德国等大陆法系国家的行政法学中主要 指国家、地方自治团体和公务法人。在我国，行政主体通常被定义为:依法享有 行政职权或负担行政职责，能够以自己的名义对外行使行政职权且能够对外独立 承担法律责任的国家行政机关和法律法规授权组织。
（二)行政相对人行政相对人是指行政主体在行使行政职权或履行行政职责作出行政行为时所 直接针对的公民、法人或其他组织。广义上的行政相对人包括直接和间接相对人 (行政第三人)。
(三)行政第三人行政第三人是指与行政主体针对行政相对人作出的行政行为有利害关系的其他公民、法人或组织。并非所有的行政法律关系均有行政第三人，行政第三人仅 仅存在于行政主体所处置事务除了直接针对行政相对人以外，还涉及其他利害关 系人的行政法律关系中。在这种复合型行政法律关系中，行政主体即将作出或已 经作出的行为牵涉多方利害关系人，行政主体针对其中一方作出行政行为时直接 针对的这一方称为行政相对人，其他各方则为行政第三人。
行政法律关系的内容、客体、特征与变动
行政法律关系的内容
行政法律关系的内容是指行政法律关系主体各方以及利害相关人所享有或者行使的权利(或权力)和所承担的义务的总和。行政法律关系的主体各方，既有 一定的权利又有一定的义务
行政法律关系的客体
行政法律关系的客体是指行政法律关系主体双方的权利义务所指向的对象。 没有行政法律关系的客体，权利义务指向的对象就无从体现和落实，行政法津关 系也难以成立。
行政法律关系的特征
1.意思表示上的单方意志性。行政法律关系在意思表示上具有单方性，它的 成立、变更及消灭，一般不需要以双方当事人的合意为条件，而只需一方主体单 方面的意思表示即可。 但是，随着经济社会、政府服务和民主政治的发展变化， 行政法上的单方意思性正在发生巨大变化，向着更多听取和采纳相对方的意思 在行政执法中更重视教育、引导、指导和提供服务等方向转变，甚至以双方意思 表示一致为达到行政目的之手段。
2.形态上的多样性。行政法律关系在形态上具有多样性，它既有可能是权力 与权力的关系，也有可能是权力与义务(或权利)的关系，还有可能是权利与义务的关系
3.主体上的恒定性与不可自由选择性。
其一，行政法律关系中， 必须有一方是行政主体，没有行政主体就没有行政法律关系的存在
其二，在行 政法律关系中，行政主体与行政相对人具有不可替换性
其三，在行政法律关系中，行政法律关系的主体，一般来说是由行政法律规范预先设定的，一方当事人不能自由选择另一方当事人，但行政合同法律关系除外。
4.内容上的法定性、不对等性、统一性与不可自由处分性
其一， 行政法律关系主体双方的权利义务，大多由行政法律规范明确规定。
其二，行政 法律关系主体双方的权利呈现为不对等性。
其三，行政法律关系主体，特别是行 政主体，其权利义务是相互联系、不可分割的
其四，行 政法律关系主体的权利义务是法定的，非经法定事由和法定程序，不得任意处分
行政法律关系的变动
1.行政法律关系的变化形态。行政法律关系的变化形态有产生、变更和消灭三种。行政法律关系的产生，是指由于一定的法律事实的存在，行政主体与行政相对人之间特定的权利义务关系之形成，它是一个从无到有的过程。行政法律关系的变更，是指行政法律关系存续期间发生变化
2.行政法律关系变化的原因。行政法律关系的产生、变更和消灭，必须具备一定的前提和条件。任何法律关系都是以有关法律规定为前提的，没有相应的法律规定，就不可能产生法律关系。 但是，法律规定本身只是法律关系成立的前提条件，除此之外还必须有一定事件或行为发生。这种导致行政法律关系产生、变更和消灭的根据，就是引起行政法律关系变化的原因，即法律事实。