中华人民共和国档案法实施条例解读

2024年3月1日，学习贯彻《中华人民共和国档案法实施条例》座谈会如期举行，本导图将内容进行详细梳理，并划分重点。

中华人民共和国档案法实施条例解读

• 概括
  • 2024年1月12日，国务院总理李强签署第772号国务院令，公布《中华人民共和国档案法实施条例》，自2024年3月1日，即今天起开始施行。
  • 较《实施办法》新增“档案信息化建设”和“监督检查”两章，从6章30条扩展至8章52条。
• 实施条例的主要内容
  • 一、 健全档案管理体制机制
    • 《实施条例》进一步明确档案工作应当坚持和加强党的领导，把党的领导贯彻到档案工作各方面和各环节。加强县级以上人民政府及相关部门对档案工作的保障和支持，规定县级以上人民政府应当建立健全档案机构，提供档案长久安全保管场所和设施等。
  • 二、 完善档案管理相关措施
    • 细化档案工作责任制，强化归档措施，规定机关单位档案的归档范围和档案保管期限。加强档案移交、收集及保管的保障措施，完善档案鉴定销毁制度，增加国有档案目录数据汇集的规定，增加国家档案主管部门为有关档案出境的审批主体等。
  • 三、 优化档案利用和公布具体规定
    • 增加了档案开放审核协同机制，明确申请延期开放的程序。进一步对创新档案利用服务形式、推进档案查询利用服务线上线下融合、促进档案文献出版物和档案文化创意产品等的提供与传播等提出具体要求。
  • 四、 强化档案信息化建设重点内容
    • 明确电子档案管理信息系统建设要求，规范电子档案移交、接收及保管相关措施。明确对重要电子档案进行异地备份保管的具体要求。明确档案主管部门推进档案信息资源共享职责等。
  • 五、 加强监督检查相关措施
    • 建立档案工作情况定期报告制度，规定报告主体和报告要求。完善涉嫌档案违法调查处理相关规定。加强档案行政执法队伍建设和对档案行政执法人员的教育培训，规定从事档案行政执法工作的人员应当通过考试取得行政执法证件等。
  • 六、 补充细化法律责任
    • 根据规范对象、行为性质和责任种类的不同，分别对国家档案馆有关违法行为，单位或者个人涉及归档、移交的违法行为，以以及单位或者个人侵占、挪用档案馆馆舍可能涉及刑事、民事责任的违法行为作出规定并明确惩戒措施。
• 认真抓好学习、宣传和贯彻实施
  • 一、 广泛开展学习宣传
    • 通过组织学习宣讲、开展专题培训等方式，帮助党政领导干部和档案工作人员强化档案意识、掌握档案法律知识。编写《实施条例》释义、出版图文版学习材料，充分利用各类媒介，以群众喜闻乐见、易于接受的方式深入开展宣传教育，提高社会档案意识，营造良好的档案工作法治氛围。
  • 二、 做好配套规章制度制修订工作
    • 国家档案局将做好国家层面与《实施条例》配套的档案管理法规标准制修订工作，有序推进档案法规标准体系建设。地方和有关部门要发挥和利用好地方立法积极性，结合实际做好相关地方性法规修订工作，促使地方立法既符合上位法规定又反映本地区特点和实际情况，切实将《实施条例》贯彻落实到位。
  • 三、 做好贯彻实施
    • 要把贯彻落实《实施条例》与贯彻实施档案法、实施”十四五"全国档案事业发展规划结合起来，推动各项规定落实见效、推进重点任务落实落地。推进档案工作的法治化建设，建立档案工作情况定期报告制度，加强监督和指导，强化执法责任和执法监督，依法查处档案违法行为，确保《实施条例》公正、有效实施。
• 企业实施《中华人民共和国档案法实施条例》的关键点
  • 一、 把坚持和加强党对档案工作领导落到实处，各企业要贯彻第一议题制度，对中央领导关于档案工作重要指示批示、党中央关于档案工作重要方针政策和决策部署及时在党委(党组)会上学习传达。要确定一名党组成员(党委委员高管)分管档案工作，建立党委(党组)了解并听取档案工作开展情况汇报的制度性安排，及时解决档案工作中存在的问题，将档案工作纳入有关考核，为档案工作正常开展提供支持保障。企业档案部门要及时将档案制度建设、体制机制建设、档案业务监督指导等重要工作及时向党委(党组)汇报，档案工作重要文件要提交党委(党组)审议，确保把党的领导贵彻到企业档案工作各方面和各环节。
  • 二、 加强档案工作责任制建设。《实施条例》围绕《档案法》提出的档案工作责任制建设要求，对谁该负责、谁负什么责任、不负责任要承担什么后果等进一步细化和明确，在实施中企业重点要做好4个明确。
    • 1. 明确分管档案工作领导及其职责
    • 2. 明确归口档案工作的部门及职责
    • 3. 明确各业务部门负责档案工作的负责人、专兼职档案员和业务人员及其职责
    • 4. 明确档案违法违纪责任追究制度，及时对档案违法违纪人员追究责任
  • 三、 将档案管理要求落实落细。《实施条例》第二十二条、第二十四条、第二十五条对《档案法》有关档案管理要求作了进一步细化。企业实施中重点要建立健全科学的管理制度和查阅利用规范，制定有针对性的安全风险管控措施和应急预案;对于档案库房空间紧张，消防设施不到位，设在建筑高层库房没有防盗措施，档案信息化设施设备不足这些问题要加紧解决。要及时开展档案鉴定工作要配合档案主管部门做好具有永久保存价值档案目录数据汇交工作。
  • 四、 合规开展档案出境和管理服务外包工作。
    • 档案出境
      • 随着我国改革开放步伐的加快，企业档案出境事项逐年增多。《实施条例》第二十六条、第二十七条对档案出境的条件、审批权、出境流程等进行了细化。各企业在办理档案出境手续时，除报档案主管部门审批外，出境时要主动向海关申报核验，出境后妥善保管、处置出境的档案，档案出境涉及数据出境的，还应当符合国家关于数据出境的相关规定。
    • 管理服务外包工作
      • 随着经济发展，越来越多的企业将档案保管、数字化、整理、开发利用等档案管理服务工作外包。《实施条例》第二十八条对承包方选择和外包服务过程进行了细化，进一步明确了委托方的责任和义务。各企业在档案管理服务外包时，承包方法人资格、相应的经营范围、保证档案安全的管理体系和保障措施三方面条件缺一不可。除此之外，还要对外包服务过程进行全程指导和监督，确保档案安全和服务质量。
  • 五、 遵守档案利用和公布相关规定。各企业档案室档案属于未进馆未公布档案，一般不对公众提供利用，也不向社会公布或开放。但在一些情形下如学者研究，政府、第三方机构履职过程中会对企业未进馆档案提出利用需求，都涉及档案外部利用问题:如企业利用档案室档案制作的展览参观人员范围较广，或者公开出版利用本企业档案室档案的编研成果，均涉及对本企业档案室档案的公布问题。为此，企业要建立外单位和公民个人利用本企业档案的制度，做好审批手续。配合协同档案馆做好未开放档案利用事项审核。在利用档案涉及保管在本档案室档案的公布时应做好前期审核工作，本企业无法确定是否可以公布时，可报上级主管部门确认。根据《实施条例》第三十二条的规定，在对外提供档案利用时尽可能用载有签章标识的档案复制件代替原件。
  • 六、 按《实施条例》要求积极推进档案信息化建设。《实施条例》第三十八条对《档案法》关于档案信息化一些原则性的要求作了细化和补充，各企业在实施时要加强档案信息化规划工作，将档案信息化纳入企业信息化规划，确保企业档案信息化与企业信息化协调发展。在建设电子档案管理信息系统时，应当按照国家相关规定进行，并符合国家有关网络安全、数据安全以及保密等的规定。要让档案部门或档案人员全程参与办公自动化系统、业务系统规划、设计、开发、实施等工作，实现归档功能与业务系统同规划、同设计、同开发、同实施、同上线，实现办公自动化系统、业务系统与电子档案管理信息系统的衔接。
  • 七、 切实履行好档案监督检查义务。《实施条例》对《档案法》关于监督检查部分要求进行了细化和补充，如第四十五条、第四十六条。为此，企业要及时向档案主管部门报送本单位档案工作情况，为档案主管部门全面了解本企业档案工作情况，及时对企业档案工作开展事前、事中、事后监督提供条件。对于需追究有关人员档案违法责任的，企业要根据档案主管部门提出的处理建议依法追究有关人员责任，并及时将处理结果书面告知提出处理建议的主管部门
• 档案信息化方面
  • 一、 明确档案信息化战略地位
    • 档案法第一条将“提高档案信息化建设水平"作为重要立法目的提出，凸显了档案信息化建设在档案事业中的重要地位。在“档案信息化建设"专章，明确要求“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划”，各单位“应当加强档案信息化建设”。《实施条例》进一步提出“机关、群团组织、国有企业事业单位应当将档案信息化建设纳入本单位信息化建设规划”。这些条款既是对档案信息化建设保障条件的要求，也是首次以法律法规形式明确了档案信息化是推动档案事业现代化和高质量发展的重要力量，是国家信息化大局重要组成部分的战略定位。
  • 二、 回应电子档案凭证效力焦点问题
    • 在电子档案的凭证效力问题上，档案法实现了重要突破，规定“电子档案应当来源可靠、程序规范要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用"，确定了电子档案的合法要件、地位和作用，明确回应了电子档案《实施条例》对合法要件进行了案凭证效力问题。更为明晰、具体化的规定，使法条更具操作性。在此基础上，为保障电子档案达到合法要件要求《实施条例》进一步强化提出，机关、群团组织、国有企业事业单位应当“加强办公自动化系统、业务系统归档功能建设”的要求。电子文件归档功能，是保证电子档案合法要件的核心关键条件，这条款的提出，是以电子文件归档的技术要求和具体实践为基础，综合考虑不同地区、不同单位的不同情况，以保证法律制度的可执行性为目标，对机关、群团组织、国有企业事业单位提出的规制性要求，也为其他主体提供了明确的方向性指引。这些重要突破将有力推进电子文件单套归档和电子档案单套管理与利用，在档案事业发展和国家信息化建设中具有重大意义。
  • 三、 强化档案信息化建设关键环节的具体要求
    • 档案信息化建设覆盖面极广，为实现档案法要求的"提高档案信息化建设水平“和保障“档案数字资源的安全保存和有效利用”的目的，《实施条例》强化了档案信息化建设中关键环节的具体要求。档案管理信息系统方面，《实施条例》从谁建设,建什么、如何建等多角度提出要求。电子档案形成单位，应当“积极推进电子档案管理信息系统建设”，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接。档案馆“应当积极创造条件，按照国家有关规定建设、运行维护数字档案馆"。“电子档案管理信息系统应当按照国家有关规定建设，并符合国家关于网络安全、数据安全以及保密等的规定”。电子档案移交和长期保存力面，针对电子档案进馆率低、质量不高、移交接收过程存在安全隐患等问题，《实施条例》进一步强化电子档案形成单位的法定职责，要求“应当按照国家档案主管部门有关规定，定期向有关档案馆移交电子档案”，并且针对电子档案的特点，提出“档案馆应当在接收电子档案时进行真实性、完整性、可用性和安全性等方面的检测，并采取管理措施和技术手段保证电子档案在长期保存过程中的真实性、完整性、可用性和安全性”。此外，《实施条例》在档案法提出“档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管”的基础上，进一步明确“应当采用磁介质、光介质、缩微胶片等符合安全管理要求的存储介质，定期检测载体的完好程度和数据的可读性”。这些具体条款更具可操作性，既是对档案法有关规定的具体化，也是对档案法的有力补充。
  • 四、 引领档案信息化建设发展方向
    • 档案信息化建设会随着信息技术的发展和数字中国等国家信息化战略的深化而在具体内容、实施路径等方面不断发展变化。所以，《实施条例》在立足现实的同时也为未来发展留有充分的空间，通过鼓励性条款，将档案信息化未来发展理念融入条文之中。在档案备份方面，明确“档案馆可以根据需要建设灾难备份系统，实现重要电子档案及其管理系统的备份与灾难恢复"。在档案数字资源建设方面，提出“国家鼓励有条件的单位开展文字、语音、图像识别工作，加强档案资源深度挖掘和开发利用”。在数字档案馆(室)建设方面，提出“档案馆应当积极创造条件，按照国家有关规定建设、运行维护数字档案馆”，“国家鼓励有条件的机关、团体、企业事业单位和其他组织开展数字档案室建设”。上述条款的设置体现了《实施条例》的前瞻思维，为数字时代档案信息化建设提供了方向指引
• 《档案法实施条例》亮点
  • 一、 确立全新档案治理格局
    • 《实施条例》在档案法基础上进一步明确了“党委领导、政府依托、部门主责、多方参与”档案治理新格局，为档案工作开展提供了全方位安排。在这一治理格局中，特别强调要健全党领导档案工作的体制机制，把党的领导贵彻到档案工作各方面和各环书将坚持和加强党的领导落到实处。这是在机构改革背景下，以系统思维构建的全新档室治理格局，为建立科学完善的档案治理体系明确了重要目标和方向。
  • 二、 调整档室范围界定要求
    • 由于档室法中档案定义并不涵盖全部档案，需要《实施条例》对纳入管辖范围的档案外延作出进一步界定。《实施条例》将《实施办法》按照所有制划分档案界定权限的做法，调整为由国家档案主管部门或者国家档案主管部门会同国家有关部门统一界定各类所有制档案范围，同时授权省级档案主管部门及同级有关部门对地方特色档案范围进行界定，充分体现了一般与特殊相统一、一致与多样相统一界定思路。
  • 三、 延续档案分级管理规定
    • 分级管理是档案精细化管理的前提条件和重要方法，《实施条例》坚持了原有分级管理要求，为国家档案主管部门进一步明确分级对象、分级方式和分级标准等留下发展空间。这就要求在理论上要加大研究强度，实践上要加大工作力度，切实将分级与档案保管保护、档案价值鉴定、重点档案保护与开发、档案文献遗产等工作或业务衔接起来，为档案分级理论和业务发展提供动力。
  • 四、 预留档案馆发展政策空间
    • 档案馆的设置和管理事关档案事业长远发展和国家档案资源的科学有效管理。随着档案工作发展进步，档案馆分工定位不清晰、资源配置不合理、权责义务不对等、欠缺发展活力动力等问题逐渐凸显，需要在政策法规层面予以调整。《实施条例》不再局限于《实施办法》制定实施档案馆设置原则和布局方案的工作要求，提出各级各类档案馆的设置和管理应当符合国家有关规定，为今后完善相关规定，建立结构合理、分工明确、关系协调、管理科学、服务高效的全国档案馆网体系创造了条件。
  • 五、 细化强化档案工作责任制
    • 《实施条例》对建立档案工作责任制提出了三项要求:一是确定组织机构内部档案工作相关组织的架构和职责分工。二是落实档案工作领导责任、管理责任、执行责任。三是健全单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责相关制度，要求主要负责人对涉及档案完整与安全的重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，构建起各司其职、各尽其能、各负其责的档案工作责任制。
  • 六、 加强对国有档案资源管控
    • 《实施条例》高度重视国有档案资源建设与管理工作。根据物权法定原则，行政法规不能直接规定档案所有权，《实施条例》从目录汇集角度对国家所有档案的范围进行列举。在具体措施上，分别从归档、移交、收集和监管四个方面对国有档案资源加强管控，其中归档工作主要基于归档范围和档案保管期限的制定与审核，监管工作要求县级以上档室主管部门通过分类别汇集有关目录数据实现对国有档案的监督和管理，夯实了国有档资源管理基础。
  • 七、 完善档案开放审核机制。
    • 档案开放是档案馆履行法定义务、有效发挥档案价值作用的重要途径，档案开放审核是档案开放的核心环节，《实施条例》在档案法基础上完善了档案开放审核工作机制，要求国家档案馆、档案形成单位或保管单位、档案主管部门各尽其责、密切配合，形成工作合力，力克档案开放难题，为推进建设更为有效的档案开放工作体系迈出坚实一步。
  • 八、 补齐档案安全管理短板。
    • 档案安全是档案工作的红线和底线，《实施条例》结合近些年在突发事件应急处置、馆库设备配备和使用、档案外包服务等方面出现的档案安全问题或隐患，分别作出了针对性的规定。尤其是通过规定任何单位和个人不得侵占挪用国家档案馆的馆舍、档案服务企业应当具备基本条件等，补齐档案安全管理短板，有效防范化解档案安全风险。
  • 九、 明确数字档案管理框架
    • 《实施条例》提出了数字档案管理的整体思路，即规范电子档案管理、强化档案数字化工作、开展数字档案馆(室)建设、加强数字资源共亨利用。其中电子档案管理着重强调加强信息系统建设、推进电子档案规范管理、确保电子档案长期安全保存、实施档案异地备份保管四个方面内容，有继承有发展有创新，为数字档案管理拓展了发展空间。
  • 十、 实现监督检查制度创新
    • 档案监督检查是档案行政管理的关键环节。《实施条例》明确了档案监督检查的行政检查属性、确定了监督检查权限内容、完善了监督检查实施路径，实现了档案监督检查制度创新。其中最为突出的是明确了档案主管部门在监督检查工作中的调查权、处理权、建议权，连同档案法明确的检查权，组成了完整的档案监督检查的权限内容，显著细化、充实了档案监督检查内容。
• 地方档案工作的高质量提升和推进纵向发展
  • 一、 《实施条例》是深入贯彻落实习近平总书记对档案工作的重要批示指示精神，将党的领导落实到档案工作全过程备方面的具体体现
    • 1. 进一步突出强调“加强党的领导"
      • 健全完善党领导档案工作的机制体制。建党百年之际，习近平总书记对档案工作作出了“四个好、两个服务”的重要批示，成为新时代档案工作的根本遵循和行动指南。《实施条例》进一步突出强调“加强党的领导这一根本政治保障，就是要从法规制度上进一步强化党对档案工作的领导，突出强调明确“档案工作姓党"的政治属性，确保新时代新征程档案工作沿着正确的政治方向前进。
    • 2. 进一步强调了各级政府的职责
      • 《实施条例》细化了县级以上人民政府的职责，明确应当建立健全档案机构，并为档案机构提供长久安全的档案保管场所和设施，尤其是要保障国家档案馆依法接收档案所需要的库房及设施等等，为进一步理顺机构改革后档案工作机制，形成党政齐抓共管的良好局面创造了工作条件。
    • 3. 进一步明确了档案工作责任制
      • 《实施条例》在明确各级档案部门法定职责的同时，结合新时代社会治理实际，新增乡镇人民政府档案工作职责规范了对基层群众性自治组织档案工作的监督、指导权;明确立档单位应当建立档案工作组织结构、职责分工，落实档案工作领导责任、管理责任、执行责任，加强对所属单位的监督、指导等等。这些细化规范，回应了地方档案部门在依法实施档案管理过程中遇到的实际问题，有利于全面落实档案工作责任，推进档案工作系统、科学、有序、规范
  • 二、 《实施条例》是推动档案工作高质量实施，适应现代化建设要求的有力抓手
    • 1. 加强档案工作重要制度建设
      • 要进一步指导立档单位编制归档范围和档案保管期限并依法报审:明确档案馆在通过接受捐献、购买、代存、交换等方式收集档案时应当考虑档案的珍稀程度、内容的重要性，并以书面协议约定相关方的权利义务等等。这些规范是从实际工作中总结和提炼出的实践经验，对于推动各级立档部门从源头促进档案资源建设，做深做细档案工作，确保档案完整性、系统性十分有利。
    • 2. 推动档案工作机制创新突破。
      • 我们将根据《实施条例》规定，站在“大档案、大数据”的工作视野，对一些长期制约档案工作高质量发展的问题，从机制上进行创新突破。比如，进一步明确建立国家档案馆馆藏档案开放审核协同机制，要求档案主管部门加强统筹协调，同时对移交单位提出移交具体要求，加强国家档案馆以及上海地方特色的老字号企业档案目录数据汇集，为加快档案开放，提高档案共亨利用能力打牢基础。
    • 3. 加快推动档案数字化转型
      • 《实施条例》"紧跟时代发展、数字中国建设步伐，在推动档案数字化转型，加强电子档案管理方面作出了具体规范。我们将以此为契机，加快数字档案馆、数字档案室创建步伐，督促立档单位规范开展电子档案全过程管理，积极探索运用智能化、信息化技术挖掘数字档案资源，进一步推动档案数字化转型升级，提质增效。
    • 4. 强化保障档案实体安全和信息安全。
      • 《实施条例》以国家利益、政治安全、人民安全、档案安全为出发点，统筹协调好发展与安全的关系，具有十分重要的现实和指导意义。上海将进一步明确把贯彻执行法律、法规和国家方针、政策作为各级档案部门的第一职责，建立健全档案完整及安全第一责任人的职责制度。在档案资源安全方面，明确立栏单位应当对档案收集齐全负责，依法查处档案收集、移交等环节的违法行为，进一步加大档案实体管理安全、国家档案馆馆库建设、档案出境审批、档案外包服务等领域执法监督检查力度，坚决守牢档案实体安全和信息安全。
    • 5. PS
      • 《实施条例》是最新的档案立法成果，不仅具有鲜明的时代特征，也符合当下以及今后一段时期档案工作管理实际，必将推动档案法治建设开启新局面。目前，上海已制定了学习宣传贯彻《实施条例》的具体方案，并印发了相关通知，对相关工作作出工作提示。下阶段，上海将在广泛宣传、区分管理对象、有针对性地组织培训的基础上，重点关注《实施条例》的贯彻实施情况，从配套制度立改废、权责清单梳理以及行政检查等方面，加强监督和指导，确保《实施条例》切实落地、正确实施.
• 《实施条例》是档案事业现代化的重要法治保障
  • 一、 明确档案工作责任，将有力促进档案治理体系现代化
    • 全面推进档案事业现代化，首要任务是推进档案治理体系现代化。《实施条例》明确档案工作责任，提出坚持和加强党的领导，细化县级以上人民政府职责，完善各级各类档案机构职责规定，设置监督检查专章，进一步健全了档案治理体系。其中，明确档案形成单位档案工作责任是《实施条例》的一大亮点和创新。机关、团体、企业事业单位和其他组织是档案的主要形成单位，落实档案工作责任是保障档案工作开展的重要前提。《实施条例》第十八条，首次明确提出档案形成单位应当建立档案工作责任制，并明晰档案工作责任制的主体、内容和工作要求，特别是规定单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责，为促进档案工作的有效开展提供了重要保障。
  • 二、 加强归档制度设计，将有力促进档案资源体系现代化
    • 档案资源建设是档案事业现代化的核心内容和基础前提。只有从源头上，特别是档案形成单位扎实做好档案资源建设，才能确保国家档案资源的齐全完整。《实施条例》进一步明确归档责任、移交责任，统一归档和档案移交接收进馆有关要求，为规范档案资源建设提供了有效保障。其中，强化归档范围和档案保管期限审核的制度设计，是加强档案资源建设的关键之举。《实施条例》第十九条明确了档案形成单位内设机构的归档责任，强化了集中统一的管理要求，并充分总结吸纳国家档案局令第8号、第10号的有效做法，将归档范围和档案保管期限审核的成熟经验提炼上升为法规，是确保档案资源建设科学化和规范化的重要举措。
  • 三、 强化档案安全，将有力促进档案安全体系现代化
    • 档案是党和国家发展历程的真实记录，是重要基础性战略信息资源，档案安全事关国家安全，也是档案事业现代化的底线红线。《实施条例》认真贯彻总体国家安全观，坚持高质量发展和高水平安全良性互动，进一步强化档案安全条款的整体性设计相较于《实施办法》，增加和完善了多个档案安全条款。第二十二条细化档案馆档案保管措施，增加制定有针对性的安全风险管控措施和应急预率要求;第二十四条完善档案鉴定销毁制度;第二十七条规范档案出境;第二十八条明确档案服务企业的条件，规范档案服务外包;第四十一条强化电子档案异地备份。这些条款清晰具体，针对性和可操作性强，对于确保档案实体安全和信息安全、提升档案安全保障能力具有至关重要的作用。
  • 四、 推进档案开放，将有力促进档案利用体系现代化
    • 档案事业现代化的重要标志之一就是档案的开放程度。只有开放档案，才能发挥档案的社会价值，才能更好地服务党和国家工作大局、服务人民群众。《实施条例》聚售档案开放审核难、开放率低的现实问题，坚持立法服务社会和人民群众的价值取向，进一步完善档案开放相关条款。第二十九条规定，国家档案馆应当依照档案法的有关规定，分期分批向社会开放档案，并同时公布开放档案的目录。第三十条规定，国家档案馆应当建立馆藏档案开放审核协同机制，会同档案形成单位或者移交单位进行档案开放审核，进一步明确了开放审核责任。第三十三条规定，档案馆可以通过阅览、复制和摘录等形式，依法提供利用档案。这些条款充分体现了档室事业现代化以人民为中心的价值取向，保障了人民群众依法利用档案的权利。
  • 五、 突出档案信息化，将有力促进档案工作高质量发展
    • 档案信息化是引领档案事业现代化的重要引擎，是档案工作融入并促进数字中国建设的内在要求和必然举措。《实施条例》与档案法保持一致，设立“档案信息化建设”专章，进一步完善和细化了档案信息化建设的规定。 《实施条例》第三十八条就推进电子档案管理信息系统建设进行规定，并要求档案形成单位将档案信息化建设纳入规划，还就加强业务系统归档功能建设与衔接等方面进行规定，明确了档案形成单位在档案信息化建设方面的责任。第三十九条落实档案法规定，对电子档案应当符合的三个基本条件进一步细化，将更好推进电子档案单套运行。第四十条对档案形成单位移交电子档案进行了明确，强化了电子档案”四性”检测要求。这些条款的设置体现了《实施条例》的前瞻思维和专业远见，为数字时代建设高质量的档案数据资源体系、发挥档案数据要素价值、助力数字中国建设提供有力保障。"法治兴则民族兴，法治强则国家强。”《实施条例》聚焦档案工作高质量发展，着力提升档案治理体系和档案资源、利用、安全体系现代化水平，内容全面、重点突出，必将有力推进档案事业现代化，更好服务推进中国式现代化。
• 推动档案工作走向依法治理的意义
  • 一、 完备的档案法规体系是切实推动档案工作走向依法治理和高质量发展的前提和基础。《实施条例》在档案法规体系中发挥着承上衔下的关键性功能，整体上提高了新时代档案法规体系结构和内容的完整性和科学性。一方面，《实施条例》是对档案法原则性规定的解释与细化。作为档案法的主要配套性法规，《实施条例》积极回应档案工作发展的新情况、新问题和新变化，对档案法所蕴含的法治精神、法理遵循和立法要求予以解释细化，为栏案工作实践提供了更加全面具体、及时有效的法规保障。另一方面，《实施条例》是对制度规范的融合与吸纳。其积极审慎地融合了部分档案规章和行政规范性文件的内容，吸收和借鉴档案工作的最新成果，增强了法律法规的可操作性和有效性。整体而言，《实施条例》的颁布实施既是对完善档室法规体系结构的及时回应，确保了档室法规体系在结构上的完整性，同时也在不违背档案法精神的基础上进行了补充规定，是对完善档案法规体系内容的积极回应，确保了档案法规体系在内容上的科学性。
  • 二、 走向依法治理是依法治国基本方略在档案工作领域的具体体现，也是通向档案事业现代化的必由之路。在完善档案法规体系基础之上，《实施条例》进一步从优化档案立法供给、优化档案执法程序和细化档案权利义务规定三个层面推动我国档案工作走向依法治理。一是提高档案立法的有效性和及时性。《实施条例》的实施是做好档案法配套法规、规章、行政规范性文件立改废释工作的集中体现。其围绕档案机构及其职责、档案管理、档案开放利用、档案信息化建设以及档案监督检查等方面，准确应对档案法贯彻执行过程中可能出现的阻碍、空白、争议等新情况，以解决问题为目标，及时修订、清理与档案工作实际不相适应的法规条文，加大了档案法规制度的供给力度，提高了档案立法供给的有效性和及时性，使档案工作有法可依、有章可循。二是增强档案执法的准确性和可操作性。《实施条例》进一步明晰档案执法主体的定位、细化档案执法依据的规定以及完善档案执法程序的要求，在遵循档案法精神前提下，优化执法程序，强化执法能力，提升执法效能，给予了档案执法工作更大的空间，增强了档案执法的准确性和可操作性，使档案法律法规能够更好地发挥出事前引导、事中规范和事后惩戒的作用。三是明确档案权利与档案义务的对等性和统一性。档案法对档案权利和档案义务都作出规定，坚持了权利与义务的统性。《实施条例》进一步细化档案权利和档案义务的主体、内容以及权利救济途径，明确了档案权利与档案义务的对等性和统一性，使档案法中有关档案权利和档案义务的条款更具操作性、可行性。
  • 三、 推动档案事业高质量发展是深入贯彻落实党的二十大精神的集中体现。《实施条例》的出台强化了新时代档案工作的法治刚性约束，为档案事业高质量发展培育了更加厚实的法治士壤。首先，有助于构建完备的档案工作体制机制和责任体系。《实施条例》在坚持统一领导、分级管理原则的前提下，完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制机制，落实档案工作责任制。其次，有助于确保档案资源的完整与安全。维护档案完整与安全是档案管理的基本原则，《实施条例》细化对文件归档、档案移交和档案接收等基本业务流程的要求，在“入口“环节确保档案齐全完整;以维护档案安全为核心，细化档案法中有关档案安全的规定，牢牢守住档案工作的底线和红线。再次，有助于推动形成以人民为中心、更加开放的档案利用服务体系。《实施条例》明确档案利用工作的开放导向和共享目标，践行以人民为中心的发展理念，进一步为档案的开放和利用提供便利条件，加大了推进档案共亨利用的力度，使档案工作更好地服务人民群众。最后，有助于推进档案工作数字化转型。与档案法相呼应，《实施条例》新增“档案信息化建设”专章，并完善关于档案信息化建设的规定，使档案工作更好地融入数字中国建设中并发挥应有的重要作用。
• 顺应档案工作数字转型，制度设计的创新优化
  • 一、 坚持党管档案，理顺档案工作体制机制
    • 《实施条例》充分体现了档案工作姓党的政治属性，将党的领导贯穿于档案工作的全过程与各环节，其新增的第三条开宗明义地指出“档案工作应当坚持和加强党的领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署”。这为充分发挥党管档案的制度优势提供了法律保障。 《实施条例》第一章"总则"重点明确了县级以上人民政府、国家档案馆、国家机关、档案主管部门等主体开展档案工作的原则性规定。例如，针对县级以上人民政府，规定其应当提供档案长久安全保管场所和设施，将档案事业发展经费列入本级预算;针对国家档案馆，规定其馆藏的永久保管档案分二、一级管理。第二章”档案机构及其职责"专门指明了档案主管部门、乡镇人民政府、档案馆等主体的相应职责。例如，首次明确将“中央管理的群团组织、中央企业的档案工作列入国家档案主管部门实施监督、指导的职责范围:补充强调国家档案馆“应当配备与其职责和规模相适应的专业人员”，确保其各项工作依法开展必要的人员支撑。
  • 二、 强调齐全完整，优化档案收集管理制度
    • 鉴于档案主题内容的多元丰富性与形成范围的区域差异性，《实施条例》凸显”普遍性与特殊性相结合”的立法原则。如对档案具体范围的规定，第条提出"反映地方文化习俗、民族风貌、历史人物、特色品牌等的档案”的具体范围可由省级档案主管部门会同同级有关部门确定，廓清了优化档案收集制度的合法化范畴。并在继承《实施办法》基本规定的基础上对档案收集制度进行了适当创新，如通过第十九条至第二十一条强化档案形成主体的归档责任、规定档案移交责任与基本要求、明确档案征集方式与主要标准等。
  • 三、 强化风险管控，健全档案安全管理制度
    • 《实施条例》以贯彻总体国家安全观为导向，凸显安全底线(“安全”二字在全文出现23次)，紧紧围绕档案安全工作的现实痛点、难点对相关制度进行补充、完善。 一是明确档案基础设施建设要求。专门强调“任何单位和个人不得侵占、挪用国家档案馆的馆舍”致力于通过立法解决一些档案馆因馆舍被非法侵占或挪作他用而影响档案安全保管的现实问题。二是完善档案出境配套法律制度。着眼于“法法衔接”首次明确档案出境涉及数据出境时应当符合数据出境相关规定，三是强化档案外包服务安全管理。重点明确了受委托的档案服务企业应当符合的条件，并规定委托方应当对受托方的服务进行全程指导和监督，以确保档案安全。
  • 四、 突出档为民用，拓展档案开放利用制度
    • 《实施条例》遵循以民为本、立法为民的宗旨，通过拓展档案开放利用制度，切实彰显“档为民用”的价值导向，主要表现为三点:一是通过第三十条、第三十一条规定对档案开放审核、档案延期开放等制度予以明确。二是通过第三十三条规定，重点明确档案公布利用要求，为创新档案利用服务形式、推进档案利用服务便捷化提供了遵循。三是通过第三十七条规定，明确提出“促进档案文献出版物、档案文化创意产品等的提供和专播”"促进档案资源的社会共享”，为档案馆创新档案开放共享与文化传播机制提供了依据。
  • 五、 顺应数字转型，增设档案信息化建设制度
    • 《实施条例》顺应档案工作数字转型的时代趋势,新增专章对档案信息化建设的基本要求与具体制度予以明晰。 一是通过第三十八条规定，明确不同主体的电子档案管理信息系统建设责任，以及办公自动化系统业务系统应当与电子档案管理信息系统相互衔接二是通过第四十一条规定，对电子档案异地备份保管的存储介质、选址和灾备系统建设等作出要求充分反映了国家对维护档案数字资源安全的现实考量与前瞻洞见。三是通过第四十四条规定，充分突出标准化对于档案数字资源共享利用的支撑作用有助于“数据多跑路、用户少跑腿”在档案领域的全方位实现。
  • 六、 聚焦权责落实，明确档案监督检查制度
    • 聚焦权责落实，明确档案监督检查制度法无授权不可为，法定职责必须为。《实施条例》新增“监督检查"专章，聚焦权责法定，对档案监督检查制度进行系统化明确。 一是通过第四十五条规定，首次明确档案工作定期报告制度，为档案主管部门切实履行对档案形成、移交、保管等单位的监督指导职责提供了保障。是通过第四十六条规定，细化档案违法行为调查追究要求，强调档案主管部门对于涉嫌档案违法的线系和案件应当及时依法组织调查。三是通过第四十七条规定，对规范档案行政执法工作和档案行政执法人员的资格要求等予以明确。
• 档案治理体系、档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系建设方面的意义
  • 一、 演变历程：演变历程:由《实施办法》到《实施条例》《实施条例》是在《中华人民共和国档室法实施力法》的基础上演进而来。
    • 第一版《实施办法》于1990年10月24日由国务院批准、1990年11月19日国家档案局第1号令发布实施，共六章三十三条。第一章为总则，第二章为档案机构及其职责，第三章为档案的管理，第四章为档案的利用和公布，第五章为奖励与处罚，第六章为附则。其第三十三条规定“本办法自发布之日起施行。
    • 第二版即修改后的《实施办法》，于1999年5月5日经国务院批准，1999年6月7日国家档案局第5号令发布实施，共六章三十一条。与第一版相比较而言，第五章将有关奖励的规定移到第一章总则，并改称“罚则”，其余章名均相同。特别需要指出的是，2017年3月1日，国务院作出《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》(国务院令第676号)，删去《实施办法》第十七条。取消了出卖、转让集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的审批事项，是对《实施办法》的局部修改。
    • 第三版即《实施条例》，2023年12月29日国务院第22次常务会议通过，2024年1月12日国务院令第772号公布，自2024年3月1日起施行。共分为八章五十二条。第一章为总则，第二章为档案机构及其职责，第三章为档案的管理，第四章为档案的利用和公布，第五章为档案信息化建设，第六章为监督检查，第七章为法律责任，第八章为附则。当前的《实施条例》几经修订，在结构上显得更为齐全完备，与第二版相比而言，增加了第五章“档案信息化建设”、第六章“监督检査”，并更改“罚则”一章为“法律责任”。第五十二条明确规定"本条例自2024年3月1日起施行。《中华人民共和国档案法实施办法》同时废止”。
  • 二、 《实施条例》与档案法关系：条例是由国家制定或批准的规定某些事项的法律文件，主要起到辅助性和阐释性的作用，适用于对国家或地区的政治、经济、社会发展等方面的重大事项进行管理和处置。《实施条例》第一章第一条明确指出根据档案法的规定，制定本条例，
    • 从形式上看，《实施条例》所有规定均根据档案法制定，并且在结构上保持一致，保证《实施条例》对档案法阐释性与辅助性的关键作用发挥
    • 从内容上看，《实施条例》的所有内容，都是对档案法具体内容的进一步细化与丰富，是对档案法内容的深入拓展与具化，档案法是“纲”，《实施条例》是“目”，纲举目张，《实施条例》作为由国务院批准准的最高法规性文件，是我国档案法规体系二者是作为一体不可的核心即档案法的配套法规，分割的我国档案法规体系最重要的组成部分
    • 从整体上看，《实施条例》是对档案法的有益补充和完善，二者是一个有机的系统整体。但凡档案法规定明确的，《实施条例》不再重复说明，但凡档案法规定相对笼统的，《实施条例》予以具体清晰的阐释。总之，《实施条例》是根据档案法制定并对档案法进行阐释与深化的法律文件，二者关系密不可分。
  • 三、 发展变化:量变与质变
    • 从数量上看更为丰富，《实施条例》从30条增加为52条，变化清晰可见，新增“档案信息化建设“监督检查”两章，并将其他内容规定的更为清晰具体。
    • 从内容上看更为清晰《实施条例》是依据档案法而制定，档案法的进一步完善使相对应的《实施条例》更清晰具体，是对《档案法》的进一步诠释和具化。
    • 从整体上看更为全面，在第二版《实施办法》到《实施条例》问世的20余年中，不管是档案的范畴，还是档案事业的进步，亦或是档案法的变迁都有了质的飞跃，这一切都最终反映到《实施条例》中来。