国家预算管理——预算内容与流程

这是一篇关于预算内容与流程的思维导图，主要内容包括：预算收支划分，预算收支测算，预算规模与结构，预算管理体系，预算循环，预算透明度。

章二 预算内容与流程

• 预算收支划分
  • 一、预算收支划分制度的界定
    • ~架构
      • 预算收支分类：科学系统划分、各项国家预算收入和支出，按性质和相互联系、按一定标准和层级，排列划分。
      • 若政府一切收支都纳入预算，政府收支分类亦为政府预算收支分类
        • 表现形式：政府预算科目
          • 对政府收支分类详细完整的反映
        • 我国财政部每年都在报告年度统一制定并颁发预算年度的预算收支科目
      • 分为两列五极
        • 两列
          • 预算收入科目、~支出~
        • 五级（各列按范围大小及管理需要）
          • 类、款、项、目、节
    • ~地位
      • 执行决策全过程中 统一使用的 基础性核算工具，以其独特地位支配预算事物，由此成为预算决策最重要的决定性因素。
      • 建立科学的政府收支划分制度：
        • 全面、准确反映政府活动的基本前提
        • 对各项财政支出实施有效控制和管理监督的基础
        • 重要意义：编制预算和组织预算执行、进行会计核算、加强宏观经济管理与分析
  • 二、预算收支划分的原则
    • 全面准确
    • 规范细化与力求简化相结合
    • 国际可比性
    • 稳定与可变性相结合
  • 三、预算收支划分国际规范
    • 国际货币基金组织（IMF）在《2001年政府财政统计手册》中对成员政府财政统计计划提供了规范性指导
    • （一）政府收入划分
      • 税收收入
      • 社会缴款
      • 赠与
      • 其他收入
    • （二）政府支出功能分类
      • 一般公共服务
      • 国防
      • 公共秩序和安全
      • 经济事务
      • 环境保护
      • 住房和社会福利设施
      • 医疗保障
      • 娱乐、文化和宗教
      • 教育
      • 社会保护
    • （三）政府支出经济分类
      • 雇员补偿
      • 商品和服务的使用
      • 固定资产消耗
      • 利息
      • 补贴
      • 赠与
      • 社会福利
      • 其他开支
  • 四、我国预算收支划分新制度
    • 1、政府收入按经济性质设类、款、项、目四级科目
      • 新政府收入分类相对简单，不按功能，按收入来源和性质，归类和层次划分， 以便全面、规范、准确、明细地反应政府各项收入总量、结构及来源情况。
      • 税收收入
        • 分设21款：增值税、消费税、企业所得税、企业所得税退税、个人所得税、资源税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税、烟叶税、其他税收收入。
      • 社会保险基金收入
        • 分设10款：基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、生育保险基金收入、新型农村合作医疗基金收入、城镇居民基本医疗保险基金收入、新型农村社会养老保险基金收入、城镇居民养老保险基金收入、其他社会保险基金收入。
      • 非税收入
        • 分设7款：政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。
      • 贷款转贷回收本金收入
        • 分设4款：国内贷款回收本金收入、国外贷款回收本金收入、国内转贷回收本金收入、国外转贷回收本金收入。
      • 债务收入
        • 分设2款：国内债务收入、国外债务收入。
      • 转移性收入
        • 分设9款：返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、政府性基金转移收入、地震灾后恢复重建补助收入、上年结余收入、调入资金、地震灾后恢复重建调入资金、债券转贷收入。
    • 2、政府支出按功能划分设类、款、项三级科目
    • 3、支出经济分类设类、款两极科目
• 预算收支测算
  • （一）收支测算常规方法
    • 1、基数法
      • （1）基数增长法：计划年度某项收支的数额=上年预算收支数额×（1+增长率）
      • （2）基数分析法： 计划年度某项预算收入（或支出）预测数= 该项预算收入（或支出）上年数±各因素对预算收入（或支出）的增减额
        • eg.
    • 2、系数法
      • （1）绝对系数法
        • eg.
          • 理解为...异项比例法（自创？）吧！
      • （2）增长速度系数
        • eg.
          • 异项比例法算增长率后，预算收入（或支出）计划数=完成数×（1+增长率）
    • 3、定额法
    • 4、比例法
      • 某项预算收入占总收入的比例=基期某项预算收入统计数/基期预算总收入统计数 【或支出】
        • （1）根据预算单项收支测算预算收支总额
        • （2）根据预算收支总额测算预算单项收支数额
        • eg.
    • 5、综合法
      • 计划年度某项预算收支数=上年基数×（1+计划年度该预算收支增长速度）±个因素影响该预算收支的增减额
    • 6、因素推演法
      • 预测值=基期实际值×（1+影响系数之和）
    • 7、标准财政收支法
      • （1）标准财政收入
        • 地方税基×标准税率
      • （2）标准财政支出
        • 各项公共服务的标准财政支出=该项公共服务的单位成本×调整系数×该公共服务的单位数量
        • 某项公共服务的标准财政支出=（单位成本＋地区费用调整）×单位数量
  • 收支预估的数理技术
    • (1）主观预估。主观预估是人们凭经验或预感而估算、描述事件的发生情况。
    • (2）抽样估计。这是在抽样调查的基础上所进行的数据推测，即用抽样调查所得到的一部分单位的数量特征来估计和推算总体的数量特征。
    • (3）时间序列预测。这是用最佳数学模型研究预测目标与时间过程的演变关系，进行未来预测的一种统计方法。
    • (4）关联分析。如果两个或多个事物之间存在一定的关联，那么其中一个事物就能通过其他事物进行预测，目的是挖掘隐藏在数据间的相互关系。
• 预算规模与结构
  • 一、预算规模的度量
    • 衡量财政收入规模的绝对量指标
      • 财政总收入
        • 主要包括中央和地方财政总收入、中央本级财政收入和地方本级财政收入、中央对地方的税收返还收入、地方上解中央收入、税收收入等。
    • ~相对量指标
      • 预算规模（R)=FR/GDP＝政府收入／国内生产总值 预算规模（G)=FG/GDP＝政府支出／国内生产总值
      • 式中，FR、FG分别表示一定时期内（一年）的财政收支总额
  • 二、预算扩张定律
    • （一）瓦格纳定理
      • 瓦格纳法则：财政支出会随国民收入的增长而增长，随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长，又称为预算扩张规律。
    • （二）预算最大化
      • 尼斯坎南1971年发表了《官僚机构与代议制政府》，提出了官僚预算最大化理论，即官僚是追求总预算规模最大化的。预算规模愈大，官僚的自我效用越大，追求预算最大化因此成为官僚机构运转和基本的官僚行为取向。
    • （三）财政幻觉
      • 财政幻觉是指现有财政税收制度使得纳税人在财政选择过程中产生幻觉，使纳税人认为他们所要缴纳的税收低于自己承担的税收负担，或使公共产品受益者认为政府所提供的公共产品的价值高于实际价值，投票者不能充分理解政府支出增长时的税收的真正含义，由于财政幻觉从而将选票投给实行高支出政策的候选人。
        • (1）税收和支出分离导致的财政幻觉。
        • (2）税制结构复杂化及公共收入获取形式导致的财政幻觉。
        • (3）政府筹资方式导致的财政幻觉。
  • 三、最优预算规模
    • 最优财政收入规模是指处于这样一种理想状态下的财政收入规模：财政收入的分配规模既能满足政府公共投资需要，又不会压抑市场经济领域里的私人投资热情，能够使私人投资和公共投资处于投资总量上的最大化状态，最有利于社会投资最大化目标的实现。最优财政收入规模的决定可以采取"以支定收"与"以收定支"的方式来确定财政收支在总量上的对称或相等。
    • 最优预算收入规模实现条件
      • 1、推进预算民主化
      • 2、权衡财政收支关系
      • 3、改进征收管理方式
  • 四、预算结构优化
    • （一）预算收入结构优化
      • （1）国家预算收入来源
        • 国家预算收入作为国家集中的一部分社会产品的价值量，其来源不外c、v、m三部分，其中，国民收入（v+m）特别是剩余产品价值（m）是预算收入的主要来源。
      • （2）国家预算收入形式
        • 预算收入可采用多种分类方法，其中，预算收入按收入形式可分为税收收入，国有资产收益上缴收入，行政事业收费，专项收入，其他收入，债务收入等，简称为税利费债等形式。
        • 预算收入采用不同的收入形式，体现不同的分配关系。我国改革开放后很长一段时期内，我国政府非税膨胀，未来预算收入结构优化的方向是清费并税，通过税费整合、联动改革来提高税收收入的占比，提高直接税比重，优化税收结构，提高国有资本收益收缴的比例，合理控制债务规模。
    • 预算支出结构优化
      • 预算支出划分
        • 各种预算支出之间应该形成合理组合、优化结构。预算支出可以按职能、经济性质、复式预算划分，也可以按与市场交易关系划分为购买性支出和转移性支出，还可以按预算用途划分为人员经费、公用经费、基本支出、项目支出。
        • 通常，预算支出从经济角度上分析往往大致划分为经济性投资支出、民生支出及综合管理支出。我国计划经济体制时期，经济建设性支出比例高，改革开放后推进公共财政模式，未来应该加大民生支出，控制管理性支出膨胀。
      • 预算黄金法则
        • 预算黄金法则提倡数代人之间的公平，经常预算支出主要使今天的纳税人受益，所以不应把负担转移到后代身上，反过来，今天的资本投资将使今天和明天的人共同受益。
        • 黄金法则要求政府分别制定经常预算和资本预算，即复式预算。黄金规则要求除短期债务以外，政府举债只能用于基础性和公益性资本项目支出，不能用于弥补政府经常性预算缺口。黄金法则意味着在各经济周期中，政府借款只能用于投资而不能用于当期支出。
        • 黄金法则还要求遵循持续投资准则，即政府借款用于投资的决策将确保各经济周期的净公债支出占GDP的比重维持在稳定和谨慎的水平上。持续投资准则表明预算体制改革要向满足经济稳定的目标发展。
• 预算管理体系
  • 一、构成体系
    • （一）政府财政总预算分五级
      • 我国实行一级政府一级财政一级预算，根据政府政权结构和政府级次，国家预算从上到下相应分为五级预算。整个国家预算由中央预算和地方总预算构成，地方总预算由各省（直辖市、自治区）级总预算汇总编制而成。
    • （二）支出机构预算分三级
      • 部门预算
        • 反映一级政府中一定部门(含直属单位)全部财力的年度配置计划。部门预算由各部门所属各单位预算汇总编制而成。
      • 单位预算
        • 指各部门下属的机关、团体和企事业单位的年度财力配置计划，它主要以资金收支形式反映预算单位的各种活动。
  • 二、编制形式
    • 单式预算
      • 将政府同一预算年度内的全部财政收支汇集编入单一的总预算内，排列在一张预算平衡表上。
    • 复式预算
      • 将政府同一预算年度内的所有项目的预算收支按照预算收支科目以一定的方式划分在两个或两个以上的预算平衡对照表中，分别编列，形成由几个分预算组成的一组预算。
  • 三、编审程序
    • 将政府同一预算年度内的所有项目的预算收支按照预算收支科目以一定的方式划分在两个或两个以上的预算平衡对照表中，分别编列，形成由几个分预算组成的一组预算。
    • 我国预算草案在当年人民代表大会召开之前确定。预算编审的程序按“自下而上、自上而下、两上两下、上下结合、分级编制、逐级汇总”的组织程序进行编制。
  • 四、审议方法
    • 预算初审制
    • 预算听证会
  • 五、编审机构
    • （一）美国预算机构设置
      • 美国是行政部门、立法部门和司法部门三权分立的国家。行政和立法部门各有一套参与预算编制和审核的系统，二者各有侧重，互相制约、共同配合，履行政府预算的职能。
      • 1.参与预算编制的行政部门
        • 行政部门参与预算编制的主要角色有：总统，由财政部、国民经济委员会、经济建议委员会组成的“经济三角”及总统预算管理办公室。
      • 2.国会的政府预算审核机构
        • 美国国会由参、众两院组成，参众两院各有一套审核联邦预算编制的庞大机构，具体包括:参众两院的拨款委员会(下设13个小组委员会)、筹款委员会、预算委员会、国会预算办公室和国会会计总监局。
    • （二）法国预算管理机构
      • 1. 财政部主管。法国财政经济工业部负责管理国家财政、税收、经济发展等。财政部内设经济事务部和预算部。经济事务部由若干个局组成。其中预测局主要负责宏观经济预测，国库局主要负责国有企业和国家债务。
      • 2. 预算立法程序。法国政府提交的年度《预算法案草案》首先由议会的财政委员会(Finance Committee)审议，然后再交给部门委员会(Sector Committee)审议。与其他法案不同，《预算法案草案》必须首先经国民议会通过，再经参议院通过。如果在两院通不过，就由两院成立一个联合委员会，与政府共同讨论一个相互妥协的方案。如果联合委员会仍然不能与政府达成一致，最后就由国民议会说了算
    • （三）英国预算监管机构
      • 1. 预算的编制。英国国家预算的编制由财政部负责，预算编制有严格的程序。
      • 2. 预算的审查与批准。政府内阁对国家预算进行审查。英国设上、下两院，批准国家预算的权力是下议院。以内阁提出的提案由下议院讨论审查通过，上议院对下议院表示认可的方式进行。议会通常在7月表决《财政法案》，如获通过，即可生效。
      • 3. 议院对预算监督的最为重要的机构之一是下议院中公共账目委员会(ThePublic Accounts Committee)和审计办公室。
    • （四）我国预算管理分离制衡与协调机制
      • 近年来，我国进行了一系列重大的预算管理制度改革，以编制部门预算为主线调整了财政内部机构的设置，在不同层面的预算运行机构设置和职责划分上形成了预算编制、审批、执行和监督相互分离、制衡协调机制。在宏观层面形成人大审批监督预算、政府审查预算、财政主管预算编制和执行的体制;在财政机关内部建立专职监督与业务管理机构日常监督相结合的双重监督机制，实现对预算编审、执行全过程全方位的监督，改变过去财政内部由多个业务机构既参与编制预算又负责预算执行的现状，避免传统预算管理编制、执行职责界定不清、部门交叉扯皮的弊端，使得预算四个环节在工作中清楚划分，相互分离，各负其责，使各环节一脉相承但又彼此相对独立运作。
• 预算循环
  • 一、预算年度
    • （一）历年制和跨年制
      • 历年制
        • 按公历年度计，国家预算年度起止时间与公历年一致，即从公历1月1日起至12月31日止。
        • 法国、德国、意大利、奥地利、挪威、瑞士、荷兰、中国、朝鲜、南斯拉夫、匈牙利、波兰等国采取历年制。
      • 跨年制
        • 一个预算年度跨越两个公历年度，但总时长仍等于一个日历年度。
        • 英国、加拿大、日本、印度、中国香港是四月制。瑞典、埃及、孟加拉国、巴基斯坦、苏丹、澳大利亚、喀麦隆是七月制。以美国、泰国、尼日尔、尼日利亚是十月制。
    • （二）影响预算年度的选择
      • 国会会期 税收 工农业生产的季节性 宗教和习俗
  • 二、预算环节
    • （一）预算编制前的准备工作
      • 中央政府制定经济社会发展规划，下达编制预算的指示。
      • 财政部门测算预算收支指标。
      • 财政部制定并颁发国家预算科目和表格，具体部署和安排预算编制事项。
    • （二）编审预算
      • 编制预算：是预算管理的起点，预算编制要坚持量力而行、收支平衡的原则。
      • 审批预算：编制好的预算由政府提交同级人民代表大会审议，经人民代表大会审议批准的国家预算才具有法律效力。
    • （三）执行预算
      • 预算执行是预算管理的中心环节。政府是预算执行的主体，财政税务部门是预算执行的主要职能机构。
      • 预算执行率=(累计支用数+应付未付数)/累计分配数。
      • 国家预算执行的依据是“法”，其中批准的年度预算是直接依据，《预算法》是基本依据。
  • 三、预算周期
    • 预算编制阶段
      • 在对上年预算执行结果进行绩效评价的基础上测算下一年度预算收支规模和增长速度，编制下一年度预算草案，期限约为12个月。
    • 预算执行与调整阶段
      • 组织该预算的执行分析预算执行情况，办理预算调整，期限为12个月。
    • 决算与绩效评价阶段
      • 组织编制本级和汇总下一级决算草案，并对预算执行结果进行分析总结和绩效评价作为编制下一年度预算的依据，期限约为6个月。
• 预算透明度
  • 一、预算透明度建设的动因
    • 1. 提高预算透明度是公共财政的内在要求，也是公民应有的基本知情权。
    • 2. 预算透明度影响预算规模伸缩，抑制政府资源浪费。预算透明度对政府规模具有双重作用。
      • 一方面，官僚机构追求预算最大化，财政透明对此具有抑制功效。
      • 另一方面，提高财政透明可以增加公民对政府的支持，也可能扩大政府规模。
    • 3. 预算透明度是良好财政管理的一个方面，执行透明度可推动公共服务供求的公平与效率，促进效率。
    • 4. 预算信息透明是预算监督、审议的前提。
  • 二、预算透明度建设的国际规范
    • 国际货币基金组织《财政透明度良好行为守则》
    • OECD《预算透明度最佳行为》
  • 三、预算透明度的界定
    • 国际货币基金组织在《财政透明度手册》将财政透明度定义为向公众最大限度地公开关于政府的结构与职能、财政政策取向、公共部门账目和财政筹划预测的信息，并且这些信息是可的、详细的、及时的、容易理解并且可以进行比较的，便于选民和金融市场准确地估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。
    • 0ECD将预算透明定义为对政策取向、表达和执行的公开，并将预算透明定义为及时、系统地充分披露所有相关的财政信息。
  • 四、我国预算公开的规范
    • 新《预算法》对预算公开的具体规定
      • 公开内容
      • 公开时间
      • 公开主体
      • 法律责任