行政法学 第五章：行政行为（一）——抽象行政行为

行政法学 第五章：行政行为（一）——抽象行政行为 分为：第一节 抽象行政行为概述、第二节 行政立法行为、第三节 其他抽象行政行为 其中：第一节 抽象行政行为概述 包含：抽象行政行为的概念与特征、抽象行政行为的分类、抽象行政行为有效成立的要件 第二节 行政立法行为 包含：行政立法的概念与特点、行政立法的主体及其权限、行政立法的分类、行政立法的原则、行政立法的程序、对行政立法的监督 第三节 其他抽象行政行为 包含：其他规范性文件的概念和特征

行政法学 第五章：行政行为（一）——抽象行政行为

• 第一节 抽象行政行为概述
  • 抽象行政行为的概念与特征★★
    • 抽象行政行为，可以从动态和静态两方面进行考察分析。从动态方面看，抽 象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人或不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特 定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规 章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。
    • 抽象行政行为具有以下特征：★★ ★
      • （1）对象的普遍性。
      • （2）效力的普遍性和持续性。
      • （3）准立法性。
  • 抽象行政行为的分类
    • 根据不同的标准，我们可以将抽象行政行为作不同的分类。最常见的分类是 以抽象行政行为的规范程度与效力等级为标准所作的划分。即：
      • （1）行政机关的行政立法行为。指国家行政机关制定发布行政法规和行政规章 的行为。其中包括国务院制定、发布行政法规，国务院各部委（或各部门）制定、 发布中央行政规章（或称部门规章）；省、自治区、直辖市人民政府及较大的市的人民政府（包括省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国 务院批准的较大的市的人民政府）制定、发布的地方政府规章的活动。这类抽象 行政行为只能由法定的较高层次的国家行政机关实施。目前法律规定最低一级享 有行政规章制定权的国家行政机关是经国务院批准的较大的市的人民政府，以下 级别的其他行政机关无权实施这类抽象行政行为。
      • （2）行政机关除行政立法行为以外的其他抽象行政行为。主要是指行政机关针 对广泛的、不特定的对象规定行政措施，发布决定和命令的行为。这类行政行为 没有对某个具体对象的特殊针对性，而是在一定范围和管理领域内对一切人具有 普遍约束力，并能反复适用，因此它虽不属于行政立法行为，但属于抽象行政行为的一种。这类抽象行政行为的主体极为广泛，如依照宪法和法律的规定，我国 各级行政机关都有权对管理本行政区域内的行政事务发布决定和命令。
      • 总结：抽象行政行为=行政立法+其他抽象行政行为
  • 抽象行政行为有效成立的要件
    • 1、行政立法有效成立的要件：
      • （1）行政立法经享有相应行政立法权的行政机关讨论决定。
      • （2）行政立法经行政首长签署。
      • （3）行政立法公开发布。
    • 2、其他抽象行政行为的成立要件。
      • 其他抽象行政行为的成立要件大体与行政立法相同， 但不及行政立法严格。 其区别主要有三：
        • （1）其他抽象行政行为的成立不以相应行政机关正式会议讨论决定为必要要 件。
        • （2）行政首长签署是所有抽象行政行为成立的必备要件。
        • （3）公开发布也是所有抽象行政行为成立的必备要件。
• 第二节 行政立法行为
  • 行政立法的概念与特点
    • 1、行政立法的概念。★★ ★
      • 行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行 政规章的活动。它包含以下几层含义：
        • （1）行政立法是行政机关的行为。
        • （2）行政立法是行政机关依照法定权限和程序所为的行为。
        • （3）行政立法是行政机关制定行政法规、行政规章的抽象行政行为。
    • 2、行政立法的特点：
      • 行政立法是行政性质和立法性质的有机结合。它既是一种抽象行政行为，又 是一种准立法行为。
        • （1）行政立法的行政性质。
          • 主要表现在：
            • ①行政立法的主体是具有一定权限的国家行政机关。
            • ②行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务。
            • ③行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。
        • （2）行政立法的立法性质。
          • 主要表现在：
            • ①行政立法是有权行政机关代表国家以国家名义创制法律规范的活动。行政立法 具有严肃性和权威性，它不是代表某一团体或以某一部分人的名义进行的，而是 按照国家法律授权以国家名义制定人们必须普遍遵守的行为规则的活动。
            • ②行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征，即普遍性、规 范性和强制性。这与行政机关直接执行法律规范，依照法的规定处理行政事务的 具体行政行为有着明显的区别。
            • ③行政立法必须遵循相应的立法程序。行政机关制定行政法规、行政规章必须经 过立项、起草、审查、决定、公布等法定程序。
  • 行政立法的主体及其权限
    • 1、行政立法的主体。
      • （1）国务院。
      • （2）国务院各部、各委员会。
      • （3）国务院直属机构。
      • （4）省、自治区、直辖市人民政府。
      • （5）省、自治区人民政府所在地的市人民政府。
      • （6）作为经济特区的市人民政府。
      • （7）经国务院批准的较大的市的人民政府。
    • 2、行政立法权限的划分。
      • （1）国务院的立法权限。我国《宪法》第 89 条第 1 款规定，国务院有权“根据 宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。
      • （2）国务院各部门的行政立法权限。根据我国《宪法》和《国务院组织法》的规定，国务院各部、委可以根据法律和国务院的行政法规、决议、命令，在本部 门的权限内，发布命令、指示和规章。
      • （3）有关地方人民政府的行政立法权限。根据我国《地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法》第 60 条和《立法法》第 73 条的规定，省、自治区、 直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院 批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规和本省、自治区、 直辖市的地方性法规，制定地方政府规章。
  • 行政立法的分类★★ ★
    • 1、一般授权立法和特别授权立法。
      • 行政立法依其立法权力的来源不同， 可以分为一般授权立法和特别授权立 法。
        • （1）一般授权立法，是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。
        • （2）特别授权立法，是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上 级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范性法律文件行为。
    • 2、中央行政立法和地方行政立法。
      • 行政立法依据行使行政立法权的主体不同， 可分为中央行政立法和地方行政 立法。
        • （1）中央行政立法。 国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。
        • （2）地方行政立法。 地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。在我 国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民政府，以 及省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较 大的市的人民政府。
    • 3、执行性立法、补充性立法和试验性立法。
      • 依据行政立法内容、目的的不同， 可以将行政立法分为执行性立法、补充性 立法和试验性立法。
        • （1）执行性立法。它是指为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的 规范性文件而作出具体规定，以便于更切合实际情况的行政立法活动。
        • （2）补充性立法。它是为了补充已经发布的法律、法规而制定的规范性文件的 活动。
        • （3）试验性立法。它是指行政机关基于有权机关或法律的特别授权，对本应由 法律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下， 先由行政机关作出有关规定，经过一段试验期以后，再总结经验，由法律正式规 定下来。这种立法多属于特别授权立法，需要法律或有权机关的特别授权。通过 这种立法制定的法规，通常称为“暂行条例”或“暂行规定”。
  • 行政立法的原则★★ ★
    • （1）依法立法原则。
    • （2）民主立法原则。
    • （3）科学立法原则。
  • 行政立法的程序★★ ★
    • （1）立项。
      • 编制有指导性的行政立法的五年计划和年度计划
    • （2）起草。
      • 由人民政府各主管部门分别草拟法案
    • （3）审查。
      • 送交政府主管机构进行审议、核查的制度
    • （4）决定。
      • 主管机关的正式会议讨论表决
    • （5）签署与公布。
      • 生效的必经程序和必要条件
      • 行政法规应当自公布之日起 30 日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、 货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日 起施行。
    • （6）备案。
      • 上报法定的机关，使其知晓
      • 根据《立法法》第 89 条和《行政法规制定程序条例》第 30 条规定：行政法 规在公布后的 30 日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。根 据《立法法》第 89 条和《规章制定程序条例》第 34 条规定：规章应当自公布之 日起 30 日内，由法制机构依照《立法法》和《法规规章备案条例》的规定向有 关机关备案。
  • 对行政立法的监督★★★
    • 1、权力机关对行政立法的监督。
      • 根据《立法法》第 88 条第 2 项、第 5 项、第 7 项的规定：全国人民代表大 会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规；地方人民代表大会常务 委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；授权机关有权撤销被授权机 关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规（这里的法规当然包括行政法 规），必要时可以撤销授权。
    • 2、上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督。
      • 根据《立法法》第 88 条第 3 项、第 6 项的规定：国务院有权改变或者撤销 不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。
    • 3、人民法院对行政立法的监督。
      • 人民法院享有审理行政案件、裁决行政争议的权限。由于人民法院在审理行 政案件、裁决行政争议时要参照行政规章，因此就要对行政规章进行司法审查， 就要确定行政立法是否合法有效，是否越权，是否违反法定程序。人民法院通过审查，如果认为相应行政规章违法、越权或违反法定程序和法定形式，就可以向 相应行政机关或其上级行政机关，或者人民代表大会提出撤销或改变的建议。
• 第三节 其他抽象行政行为
  • 其他规范性文件的概念和特征
    • 1、其他规范性文件的概念。
      • 对于其他规范性文件有两种理解。第一种理解，认为它是指各级各类国家行 政机关，为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的 具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。第二种理解，认为它是指没有行政 法规和行政规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普 遍约束力的决定、命令、行政措施等。
    • 2、其他规范性文件的特征：
      • （1）主体的广泛性。
      • （2）效力的多层级性与从属性。
      • （3）规范性。