公共行政与公共管理

王大海《公共管理学》导论思维导图，公共行政与公共管理，公共物品和公共部门，公共行政学和公共管理学，公管实践的时代背景，相关理论补充，公管行政，公管管理的历史演进及理论流派。

导论

• 公共行政与公共管理n.
  • （1）行政与管理的内涵 名词解释：行政意为国家政务的管理，从本质上是指执行政令和服务。行政是管理活动的一种，把行政从管理中分解出来具有重大意义。 名词解释：管理是一种行为活动，它是由四个基本要素构成。 a. 管理主体，回答是由谁来进行管理的问题； b. 管理客体，回答管理的对象或管什么的问题； c. 管理目的，回答组织为何进行管理的问题； d. 管理环境或条件，回答组织在什么情况下管理的问题。
    • 行政与管理n.
  • （2）从公共行政到公共管理 名词解释：公共行政是一种为公共服务的活动，公务员执行他人制定的政策。公共行政关注的是程序，将政策转化为行动和办公室管理；“管理”则包括“行政”在内，而且它还意指为了以效率最大化的方式实现目标而进行的组织活动，以及对其结果真正负有责任，这两种要素并不一定存在于传统的行政体制中。公共行政关注的是过程、程序和符合规定，公共管理涉及的内容则更为广泛。 名词解释：公共管理是以政府为核心的公共部门为了解决公共问题，满足公共需求，实现公共利益，运用公共权力和私有部门的管理理论、技术、战略与方法等手段，有效配置资源，强化对公共事务的治理能力，以有效，公平地为社会提供公共服务和公共产品的社会活动。
  • 公共行政与公共管理的关系 （区别与联系，区别为上述名词解释）
    • ①公共行政的职能与公共管理相比更为狭窄，限制也更多。因此，从公共行政转变为公共管理意味着在理论上与职能上发生了重大变革。
    • ②公共行政从本质上是指执行政令和服务；而公共管理则是指实现结果和管理者实现结果的个人责任。“公共行政”和“公共管理”不是同义词，它们在公共部门中的运用也不一样。
    • ③公共行政是一种为公众服务的活动，公务员执行他人制定的政策。公共行政关注的是程序，将政策转化为行动和办公室管理；“公共管理”则包括“公共行政”在内，而且它还意指为了以效率最大化的方式实现目标而进行的组织活动，以及对其结果真正负有责任。
    • ④公共行政注重的是过程，程序和符合规定，公共管理涉及的内容更为广泛。一个公共管理者并不仅仅是执行命令，他关注的是实现“结果”并为此承担责任。
    • ⑤公共行政与公共管理是两个不同的管理模式。仅就管理主体而言，前者仅指政府，而不涉及其他社会组织，后者则把主体从政府外延到社会其他公共组织。
  • 区别与联系5'
• 公共物品和公共部门n.
  • 名词解释：公共物品是指这样的一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人参与共享，具有排他性和消费中的竞争性两个特点，排他性是指一种物品具有的可以阻止一个人使用该物品的特；消费中的竞争性是指一个人使用一种物品将减少其他人对该物品的使用的特性。
  • 名词解释：公共部门，政府作为典型的公共部门，它以公共利益为基本价值取向，运用公共权力，掌握和运用公共资源，对社会公共事务进行管理，为社会公众提供公共物品。第三部门同样属于公共部门范畴，它以公共利益为基本目标，以非营利性为价值取向，为社会提供公共物品，其投资主体大多也是政府。
• 公共行政学和公共管理学n.
  • （1）公共行政学 名词解释：公共行政学是研究国家行政机关依法处理政务的有效性，合法性，公平性，民主性的规律的交叉性与综合性的学科。它具有交叉性与边缘性，应用性，政治性，研究的广泛性以及发展性等学科特点。它研究的是“政府能够管什么，政府应该管什么，行政管理应该由谁来管理，怎么管，为什么管”的问题。
  • （2）公共管理学 名词解释：公共管理学是一门研究公共部门管理公共事务的过程及其规律的学科，它是以公共行政学，公共政策学为基础。同时又吸收了经济学，管理学，社会学和法学等学科的最新成果而发展起来的一门学科。
  • 公管学的学科特点2'
    • ①研究公共管理问题。在综合运用多学科理论与方法的同时，更加注重从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定量分析工具的运用。
    • ②研究利益关系问题。以公共利益为核心展开对公共机构与其他社会机构以及个人之间的利益关系问题的研究，大大拓展了以往公共行政学的研究领域。
  • 研究内容9'
    • ①公共管理及公共管理学的相关概念与体系；
    • ②公共管理的组织系统：公共组织的类型，特征，结构和体制；
    • ③公共管理的基本职能：程序性职能（计划，决策，组织，协调，控制）任务性职能（政治，经济，社会职能）
    • ④公共管理的运作过程；政策的制定，执行和监督；
    • ⑤公共管理的战略；
    • ⑥公共管理的资源管理：公共部门人力资源管理，公共财政管理，信息资源管理；
    • ⑦公共管理的绩效评估；
    • ⑧公共管理的规范：责任与伦理。
    • ⑨公共管理的改革与发展。
• 公管行政公管管理的历史演进及理论流派5'
  • ①范式Ⅰ：政治与公共行政二分（1900-1926）.在这一阶段，公共行政提出了政治与行政二分论和官僚制理论。这个统一的理论范式强调一般行政管理原理和效率原则，但也显示了没有结合具体行政环境进行研究等方面的局限性。
  • ②范式Ⅱ：行政原理及其挑战（1927-1949）。这一阶段。强调“放诸四海而皆准”的行政原理，可以不顾行政背景，文化，功能，环境，任务或制度架构的不同，而用之于任何地方。
  • ③范式Ⅲ：有公共而无行政（1950-1955）。这一阶段的公共行政以公平和民主为核心，重视外在政治环境，政府组织的架构流程，官僚体系与行政和司法机关的关系，文官集团与民主政治间的关系，关注公正，民主价值，代表性，正义，法治，行政裁量的控制等。
  • ④范式Ⅳ：有行政而无公共（1956-1970）。这一阶段公共行政的基本理念是：公共行政与私有部门的行政并无差异，公共行政与企业管理学科的区分是错误而没有必要的；强调一般管理，或类同管理，注重管理功能，管理工具与管理技能；主张企业经营绩效优于政府施政绩效，政府必须向企业学习，以提升政府绩效。
  • ⑤范式Ⅴ：公共行政就是公共行政（1970 年以后）。1970 年，美国的“全国公共事务暨行政学院联盟”成立，亨利认为这是“公共行政就是公共行政”的开始时期，新公共行政运动即为公共行政追求独立的一个里程碑。
  • ⑥事实上，20 世纪 40 年代至 60 年代，正是公共行政学的“有公共而无行政”与“有行政而无公共”两大范式饱受批评与发生转变的时期，这期间对公共行政影响最大的学科是政策科学（政策分析）与新公共行政学的崛起。
  • 公共政策以及新公共行政学的兴起标志着传统公共行政的主导地位的终结以及公共部门领域研究的新范式的形成。
• 公管的范式n.
  • 名词解释：范式是指特定的科学共同体从事某一类科学活动所必须遵循的公认的“模式”，它包括共有的世界观，基本理论，范例，方法，手段，标准等等与科学研究有关的所有东西。
• 公管实践的时代背景4'
  • ①第二次世界大战以后，西方各国政府普遍盛行凯恩斯主义，全面干预社会经济生活，由此带来了政府职能不断扩张，政府规模持续扩大，并引发了政府财政危机。西方各国政府不得不重新调整国家和社会的关系，重塑政府，特别是将市场和社会力量引人公共管理。
  • ②随着全球化趋势造成的竞争压力，以及以信息技术革命为代表的新经济时代兴起，知识和信息快速传播，社会力量的交流能力不断加强。各国政府开始倾听社会意见，引人市场竞争机制，鼓励社会参与，提高服务水平和服务量。
  • ③私营部门的革新与示范效应，带动了政府管理的改革。与私营部门的积极进取相比，政府改革姗姗来迟，这就逼迫政府不得不同样"追求卓越"
  • ④20 世纪 70 年代"新右派"、新保守主义意识形态的兴起，以及新制度经济学的分析方法融入公共管理理论框架之中，为公共管理的理论发展奠定了理论基础。
• 公管
  • 研究对象：社会公共事务（公共管理以社会公共事务作为研究对象。社会公共事务的具体内容分为公共资源，公共项目，社会问题等。）
  • 研究途径
    • P-途径n.
      • 名词解释：P-途径：来自于公共政策学院的"政策途径" ，简称为 P-途径。P-途径的公共管理的主要。
      • 主要特征3'
        • 第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究； 第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识； 第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性和规范性的理论研究。
    • B-途径n.
      • 名词解释：B-途径：来自于商学院并受传统公共行政学影响的"商业途径"，简称为 B-途径。
      • 主要特征4'
        • 第一，偏爱企业管理的原则； 第二，对公、私部门的差异不做严格区分； 第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理； 第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。
    • ①公共管理的研究途径： a. 来自于公共政策学院的"政策途径" ，简称为 P-途径。 b. 来自于商学院并受传统公共行政学影响的"商业途径"，简称为 B-途径。
    • ②两种途径的异同点：
      • a. 相同点：作为公共管理研究途径的不同组成部分，P-途径和 B-途径的公共管理有很多共同之处，它们的眼光并不局限于行政机关内部，将关注的焦点放在公共部门与外在环境的关系上；它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性材料。
      • b. 不同点：
        • P-途径的公共管理的主要特征： 第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究； 第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识； 第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性和规范性的理论研究。
        • B-途径的公共管理的主要特征： 第一，偏爱企业管理的原则； 第二，对公、私部门的差异不做严格区分； 第三，除了重视策略管理及组织间的管理外还强调对公共管理的过程进行管理； 第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。
  • 研究方法6'
    • ①规范方法（又称理想方法） 这是行政学古典学派常用的方法。这一方法用于公共管理现象研究时，着眼于建立一般理论和一般原则（即“放之四海而皆准”的原则）。这一方法的特点是偏重价值考虑，论及的是“应当如何”和“应当是什么”，往往追寻的是一种理想状态的东西。
    • ②实证方法（又称经验方法） 这一方法的特点是专注于发现事实，并依据科学原则描述事实。它关注“是什么”或实然，而非“应当是什么”或应然，认为进行社会研究的学者首先应该是科学家，而不是意识形态家或道德家。该方法一个重要特点是主张研究者应坚持价值中立，因为价值判断总是有取舍的。价值的参与会妨碍在观察和理解事物中的客观性。
    • ③案例方法 案例方法是对特定的问题，从实证的角度进行分析、评价并得出结论，然后根据这一结论来确定处理类似问题的可行方案。
    • ④系统方法 系统方法是社会科学研究经常采用的方法。它运用系统工程的理论和方法来分析公共管理现象和过程，把管理机构、管理对象的各个环节，各个层次，都当作是一个互相关联的系统，整体进行全面的考察和分析，以确定最优化的目标和实施方案。
    • ⑤比较方法 比较方法是公共管理学中常用的一种方法。该方法通过采用横向对比的形式，对不同国家和地区的公共管理活动或公共管理的某个侧面进行分析比较，或采用纵向对比的方式对同一个国家或地区的不同时期的公共管理活动或某个侧面进行比较分析，以研究，探索公共管理活动中的普遍理论和最优方案。
    • ⑥数理方法 数理方法是按照随机或非随机抽样的原则，在广泛收集有关公共管理现象数据的基础上，用现代数学方法和定量分析技术，通过采用电子计算机等高科技手段，把公共管理现象间的关系数量化，以对管理活动规律加以认识和总结的一种研究法。
• 工具n.（政府工具）
  • 名词解释：工具就是指用来达成某种目标的目的的政策，方式及方法等。政府工具是政府用来达成政策目标的手段。
• 相关理论补充
  • 公共选择理论
    • 公共选择理论（以布坎南为代表） “用经济学的理论，模型和方法研究政治和行政问题。” 公共选择理论是西方经济学和政治学的一个分支，横跨经济学和政治学两个领域，用经济学的概念和方法考察政治领域中的集体决策，特别是政府决策问题。
  • 新公共管理
    • 新公共管理运动兴起的直接动因：在于公共行政模式在新的时代背景下，已难以适应经济社会发展的需要。伴随着全球化，信息化时代的来临，传统官僚运作下的西方政府既无力应付自身机构膨胀，财政开支加大的困境，其公共物品供给能力的薄弱又无法满足不断增强的公共需求。因此英国的撒切尔内阁，美国的里根政府率先开始对公共部门进行改革，实行了不同于政府有限论和以市场解救“政府失灵”的一种公共管理模式。
  • 公共治理理论5'
    • P.s.元治理：即“治理的治理”，他是对市场，国家，公民，社会的治理形式，力量或机制进行一种宏观安排，重新组合的治理机制。
    • 所谓公共治理理论，但随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调节机制发生的危机以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现的一种新型的公共管理理论。
    • 其主要内容为：
      • ①公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系；
      • ②公共管理的责任边界具有相当的模糊性；
      • ③多元化的公共管理主体之间存在着权利依赖和互动的伙伴关系；
      • ④公共管理语境下的公共治理是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理；
      • ⑤公共治理环境下的政府在社会公共网络管理中扮演着元治理的角色。
  • 新公共服务理论7'
    • 新公共服务理论（美 公共管理学家 罗伯特丹哈特） 新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时，应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨。而是应该建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。
    • 核心主张：
      • ①服务而并非掌舵： ②公共利益是目标而非副产品： ③战略地思考，民主地行动； ④服务于公民，而不是顾客； ⑤责任并不是一切； ⑥重视人而不止是生产率； ⑦超越企业家身份，重视公民权和公共服务。