中国政府环境绩效治理体系的理论研究（包国宪等）

中国政府环境绩效治理体系的理论研究（包国宪等）《中国软科学》2018年第6期

中国政府环境绩效治理体系的理论研究（包国宪等）《中国软科学》2018年第6期

• 现实背景
  • 现实中的问题
    • 环境问题在不同时期性质和表现形式是不同的
      • 农业文明以前：浑然一体
      • 农业文明：水土流失、土地荒漠化
      • 工业文明：环境灾难
      • 20世纪后：全球性问题
    • 国外
      • 1962年：美国《寂静的春天》敲响警钟
      • 1969年：美国《国家环境政策法》
      • 1972年：联合国人类环境会议
      • 日本：引发社会关注（1960年代起）
        • 媒体大规模报道
        • 民间环境组织不断产生
        • 环境法律诉讼密集出现
      • 美国：环保游行（1970年）
    • 中国
      • 美国北京大使馆PM2.5事件
      • 事件之后
        • 环保部：2013.7《大气污染防治行动计划（2013-2017）》
        • 地方政府：降温供暖、转移排放等环境指标控制方法
      • 事件之前
        • 2006年厦门PX项目
        • 2011年大连PX项目
        • 2012年江苏启东废水排海项目
        • 2015年腾格里沙漠污染
    • 小结
      • 世界：自然环境遇到的问题，无论严重程度如何，往往能够找到努力方向的技术问题等，却缺乏社会问题的努力方向
      • 中国：应对环境问题时的策略与措施多以“救急”为主，面对任何一次环境问题的爆发，解决方案多为被动而没有章法的“头疼医头，脚疼医脚”应对之策
  • 实践层面的制度安排
    • 中国环境治理中政府仍为主导力量：全国人大立法监督、各级政府负责实施、环境保护行政主管部门同意监督管理、各有关部门依照法律规定实施监督管理
    • 中国法律法规网数据：1978年-2013年国家层面环境治理相关部门多大40多个，仅节能减排的相关政策法规共有4142条。
    • 美国：类似经历，1979年联邦应急管理署成立前，环境危机处理方式是遇到一次危机出台一部法案政策，由一个美国联邦部门负责管理，法案多大100余部，机构上百个
• 理论背景
  • 研究现状
    • 环境治理：在治理语系下解决环境问题的持续互动过程及其有效性
      • 政府-市场-社会共同参与环境问题的解决
      • 网络化、多层级合作解决具体环境问题
      • 以环境绩效改进为目标的持续互动
      • 多主体共治是未来环境等公共问题解决的重要方向
    • 环境治理绩效：治理主体通过治理过程对环境问题解决的最终影响，在关注环境状况的同时关注治理结构的状态
    • 环境绩效治理体系
      • 中国现阶段的政治背景
        • 十八届三中全会后，治理体系与治理能力现代化相关研究论文数量增长明显（2012-2013年均15万篇，2014-2015年均18万篇）
        • 国家治理体系和治理能力，指的是一个国家的制度体系和制度执行能力
      • 环境治理发展的现实状况
        • 就治理体系而言，现代治理体系的基础是以民为本的现代人文价值观和为捍卫和弘扬这一价值体系而设计的制度体系。
        • 从要素划分的角度，国家治理体系可以理解为由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的有机整体
        • 从公共事务门类的纬度划分，环境治理体系的研究就可以理解为国家治理在环境领域的子体系
      • 环境绩效治理体系可以等同于环境治理体系，但区别于环境治理战略
        • 环境治理战略侧重于较高纬度的行动方案
        • 环境治理体系侧重于静态的顶层制度设计
  • 适用理论及其核心内容
    • 环境问题定位与理论选择
      • 环境治理是公共行政理论演进背景下对传统环境规制或环境管理的变革与改进
      • Bao G等结合Grint和Brookes的研究将公共部门面临的问题从复杂性与价值冲突两个维度划分为四类，并提出以公共价值为基础的政府绩效治理理论（PV-GVG）用以解决高复杂性与高价值冲突的公共问题挑战
      • 棘手问题
    • 关键研究内容
      • 共识
        • 环境治理仅仅通过政府的努力很难取得更好的结果。在环境保护政府单一主体模式下，管理成本居高不下，资源配置效率较低，尤其是在解决环境问题引发的社会问题时捉襟见肘
        • 环境问题因其特殊的公共属性，并随着公共行政范式的不断演进，从关注政府的投入逐渐过渡为关注政府的产出，从政府内部行政效率的关注逐渐过渡为对环境公共产品的提供，环境问题多元主体共治正在形成共识
        • 新公共治理思路再处理环境问题时，因各国政体背景不同，效果各异，甚至无效
      • 新公共治理理论
        • 新公共治理基于多元和多元化的概念状态是根植于西方国家的公共行政哲学范式，是否能够完全符合其他国家尤其是中国、印度等新兴经济体的政治与社会情境在其理论体系内难以看到有效的回答
        • 公共问题表现出越来越高的复杂性与繁复的价值冲突，二新公共治理范式下的价值取向为有限而清晰的价值取向，在诸如环境问题等领域面对近乎无限价值冲突时解释能力有限
      • 以公共价值为基础的政府绩效治理（PV-GPG）
        • 建立在公共行政哲学范式演进的逻辑之上，对现实问题具有回应性的一种理论
        • 核心要义：在绩效观演进背景下对政府绩效的内涵进行了重新定义
      • 重要研究内容
        • 什么是政府的环境治理绩效
        • 围绕更好的“绩效观”如何设计绩效治理体系
    • 环境治理绩效观重构与绩效分析单元
      • 环境治理绩效观重构
        • Kooiman论述的治理层次
          • 第一层次的治理是一种日常导向型的治理
          • 第二层次的治理关注制度的维护，是在政府、市场、社会的层面讨论治理的问题
          • 第三层次的治理即对治理的治理，治理的规范化研究，同时也包括如何评价治理的问题
        • PV-GPG理论两个核心命题
          • 政府绩效是一种社会价值重构
          • 以公共价值为基础的政府绩效治理产出就是绩效
        • 多元主体的参与改变了“下指令-实施”式的线性绩效生产流程
      • 绩效分析单元
        • PV-GPG理论强调一致性构建、信任和合法性，并用价值冲突作为分析治理绩效的核心内容
• 环境问题理论解析
  • 单纯的环境问题
  • 环境自然系统与社会系统交互环境问题
  • 情景化的具体环境问题
  • 社会系统的结构问题
    • 环境治理的根本问题
• 讨论
  • 环境绩效治理体系的功能载体
    • 社会价值建构
    • 政府战略
    • 组织管理
    • 协同领导
  • 如何与现有制度进行衔接
    • 在政府绩效社会价值建构的逻辑基础上重构政府战略设定及其形成的程序过程
    • 根据社会价值建构与组织管理要求，重新梳理环境治理权责结构，补充能够保证相关主体价值选择信息交换的机构设置
    • 在政府环境治理部门功能结构完善的基础上，将协调领导体系中各类公务员工作重心向能力建设归位
    • 以价值冲突为分析单元，将缓解公共价值供给与需求分析作为环境治理绩效评价的常规办法
• 中国环境治理制度设计实践
  • 两个具有代表的文本
    • 中央全面深化改革领导小组第十四次会议内容摘要（2015.7.1）
    • 生态文明体制改革总体方案（2015.9.21）
  • PV-GPG理论下样本制度的分析
    • 词频上看，《摘要》为改革、环境、领导、生态；《方案》制度、生态、管理、环境
    • 内容上看
    • 明确了多元主体共治的思路，在具体内容部分甚少提及其他主体的功能，仅有的部分也只是停留在简单的工具层面