行政主体2022李佳行政法（2）

在中国行政法学领域，行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。 行政主体是行政管理法律关系的一方当事人，是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织

行政主体

• 概念
  • 公法意义上的法人
• 行政机关
  • 1. 正式行政机关
    • 一般行政机关
      • 国、省、市、县、乡政府
    • 专门行政机关
      • 不包括政府的内设机构，内设机构一般不具有独立的外部管理职能，一般不具有行政主体资格
      • 不包括议事协调结构，议事协调机构是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门协调机构
      • 不包括临时机构，临时机构是指政府为了完成某项临时性、突击性任务，向有关单位抽调人员组成的政府非常设机构
        • 如拆迁办、五城同城指挥部，市政重点工程建设指挥部、招商办等等
  • 2. 派出机关
    • 行政公署（省、自治区人民政府设立的派出机关）
      • 约等于地级市
    • 区公所（县、自治县的人民政府设立）
    • 街道办事处（市辖区、不设区的市的人民政府设立）
      • 类似于乡政府
  • 3. 派出机构
    • 派出机构原则上不做行政主体，例外时可以做行政主体（有独立对外的资质和能力）
      • 派出机构的被授权范围表
  • 行政委托：指的是一个自身拥有行政职权的行政主体，找个“帮手”，让其代为行使行政职权的行为。
    • 被委托机关不能以自己的名义实施行政管理和对外承担法律后果
    • 授权与委托的区别（主观会考）
• 开展行政活动的其他组织
  • 被授权组织
    • 获得行政主体资格
    • 由法律、法规、规章授权
    • 对象：无行政权能的组织
    • 由于规章立法层次较低、效力较弱，规章依然没有资格授权最重要的行政权——处罚权、许可权、强制措施权
  • 行政机关委托的组织
    • 没有行政主体资格，以委托机关名义
    • 有行政主体委托
    • 对象：机关、机构、组织、个人等
• 创制行政主体的原因（行政主体的功能）：
  • 1. 行政主体这个概念能够解决行政法中控权对象的问题
  • 2. 行政主体实质上就是公法意义上的法人
• 行政主体的判定：
  • 确定行政诉讼被告
  • 权
    • 十二类行政主体
      • 5级一般权限政府（国、省、市、县、乡政府）
      • 4级部门（例如，司法部、省司法厅、市司法局、县司法局）
      • 3类派出机关（行政公署、街道办和区公所）
      • 以上12类行政机关即使在行政越权的情况下，依然可以作为行政主体，成为行政诉讼的被告。
    • 无行政权能的组织
      • 企业、事业单位、临时机构、非政府组织、内设机构和派出机构等一般无行政权能的组织，只有取得法律、法规或规章的有效授权才能够成为行政主体
        • 注意其他法律法规和规章没有资格授权
        • 内设机构、派出机构超越职权从事的行政行为，如何确定行政主体？
          • 幅度越权（“小祸自己扛”），超越法定授权的幅度作出具体行政行为的，都应当由内设机构、派出机构自行承担后果
            • 量变
          • 种类越权（“大祸爹来挡”），超越法定授权的种类作出具体行政行为，都应当由所属的行政机关承担后果
            • 质变
    • 即使没有取得特别法的授权，行政机关的内设机构、派出机构、被委托主体、被指令主体，似乎都在一定条件下行使着行政职权，，实际上，它们行使的权力并不属于自己，而是替他人“跑腿”，他们并非权力的真正拥有者。因此，我们判断某个主体是否能够成为行政主体，并不在于外部表象，而是看谁是权力的实际拥有者，谁是真正的意思表示作出者。
  • 名
    • 辅助标准
    • 完成上一步“权”的判断，再看是谁的名义就由谁来承担责任
      • 公安交通管理局发布的通告，交警大队作出的处罚，则交警大队作为被告
    • 共同名义共同被告
• 行政主体的机构设置和编制管理：
  • 记忆
  • 概述
    • 编制的内涵：管人（全体工作人员，领导）；获取与人（数）对应的工作经费和履职条件
    • 编制的类别
      • 行政编制
      • 事业编制
    • 制定编制的原则：
      • 适时调整
      • 科学合理
      • 精简（考虑财政供养能力）
        • 如体现在“议事协调机构”，能不设立就不设立，即使设立议事协调机构，它也没有自己单独的编制。（议事协调机构的职能在于内部协调，一般不对外）
  • 国务院的机构设置和编制管理
    • 机构设置
      • “一高”
        • 全国人大/常
        • 国务院组成部门“生死”（设撤并）的这种大事（基本），应该由最高权力机关全国人大及其常委会来决定
          • 国务院组成部门： 外交部 国家发展和改革委员会 科学技术部 国家民族事务委员会 国家安全部 司法部 人力资源和社会保障部 生态环境部 交通运输部 农业农村部 文化和旅游部 退役军人事务部 中国人民银行 国防部 教育部 工业和信息化部 公安部 民政部 财政部 自然资源部 住房和城乡建设部 水利部 商务部 国家卫生健康委员会 应急管理部 审计署 教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子。科学技术部对外保留国家外国专家局牌子。工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构牌子。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。
      • “一低”
        • 部委自己
        • 国务院行政机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构自己决定。按年度报国务院机构编制管理机关备案即可。（处级内设机构在国务院机构中是层次最低的）
      • “留中间”
        • 报国务院，儿子辈的决定，孙子辈的批准
        • 国务院直属机构、国务院办事机构、部委管理的国家局、国务院议事协调机构的设立、撤销、合并以及国务院行政机构设立后职能进行调整的，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定
          • 国务院直属机构： 海关总署 国家市场监督管理总局 国家体育总局 国家国际发展合作署 国务院参事室 国家税务总局 国家广播电视总局 国家统计局 国家医疗保障局 国家机关事务管理局 国家市场监督管理总局对外保留国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会牌子。国家新闻出版署（国家版权局）在中央宣传部加挂牌子，由中央宣传部承担相关职责。国家宗教事务局在中央统战部加挂牌子，由中央统战部承担相关职责。 国务院直属特设机构： 国务院国有资产监督管理委员会 国务院办事机构： 国务院港澳事务办公室 国务院研究室 国务院侨务办公室在中央统战部加挂牌子，由中央统战部承担相关职责。国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。国务院新闻办公室在中央宣传部加挂牌子。 国务院部委管理的国家局： 国家信访局（由国务院办公厅管理） 国家能源局（由国家发展和改革委员会管理） 国家烟草专卖局（由工业和信息化部管理） 国家林业和草原局（由自然资源部管理） 中国民用航空局（由交通运输部管理） 国家文物局（由文化和旅游部管理） 国家矿山安全监察局（由应急管理部管理） 国家药品监督管理局（由国家市场监督管理总局管理） 国家粮食和物资储备局（由国家发展和改革委员会管理） 国家国防科技工业局（由工业和信息化部管理） 国家移民管理局（由公安部管理） 国家铁路局（由交通运输部管理） 国家邮政局（由交通运输部管理） 国家中医药管理局（由国家卫生健康委员会管理） 国家外汇管理局（由中国人民银行管理） 国家知识产权局（由国家市场监督管理总局管理） 国家移民管理局加挂中华人民共和国出入境管理局牌子。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。国家公务员局在中央组织部加挂牌子，由中央组织部承担相关职责。国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构序列。
        • 国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并以及国务院行政机构增减编制，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准（注意司机内设机构是“审核”而非“提出”）
      • 如：国家税务总局的性质为国务院直属机构，既非“一高”，又非“一低”，所以，它的设立、撒销、合并应当由国务院决定
    • 编制管理
      • 管“人”
      • 国务院行政机构增减编制，由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准
        • 国务院行政机构的编制在国务院行政机构设立时确定√
      • 在国务院下属的各类型的国家机构中，只有国务院议事协调机构不单独确定编制（如国务院扶贫开发领导小组，一般也没有独立的行政管理职能），所需要的编制由承担具体工作的国务院行政机构解决
    • 另：特定业务是国务院组成部门管理的国家行政机构（简称部管局）主管的，国务院直属机构主管国务院的某项专门业务
  • 地方各级人民政府的机构设置和编制管理
    • 记忆P29表格
    • 原则要求：县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对扣的行政机构。
      • 上级机构编制管理机关和下级机构编制管理机关之间的关系是指导关系，而非领导关系
    • 由国务院批准
      • 各级政法的行政编制总额，国编办审核
      • 国编办报国务院批准，可在编制总额范围内对地方特别行政机构进行专项管理。
    • 由国务院机构编制管理机关负责
      • 审批
        • 同一行政区，不同层级之间调配编制
      • 审核
        • 地方的事业单位机构和编制管理办法（国编委只是形式审核，对外发布仍由省级政府发布）
    • 上一级政府决定的事项
      • 地方政府机构的立、并、撤、改
        • 县以上人大常委还需备案
    • 本级政府自己决定
      • 议事协调机构的立、并、撤、改
      • 同区同级部门之间调配行政编制
      • 机构职责冲突
        • 协商一致，编委备案
        • 协商不一致，本级政府决定
    • 本级政府编委决定
      • 政府机构的内设机构的立、并、撤、改