第4章 新公共管理

新公共管理是20世纪80年代兴起的一种公共部门尤其是政府管理与改革理论。有不同的名称, 如“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政学”、“企业化政府”等。

第4章 新公共管理

• 管理的内涵
  • 管理是指实现结果和为自己的行为承担个人责任，是比行政更加积极的词汇。
  • 艾利森 一般管理的职能⭐
    • 探讨管理与行政的区别。此框架可被用于对公共部门中的管理模式与行政模式进行比较。
    • 战略
      • 涉及决定组织未来发展方向。
      • 确定组织的目标与重点。
      • 设计操作计划，以实现既定目标。
    • 管理内部构成要素
      • 涉及人员调配，建立结构与制度，以便有助于实现战略所确定的目标。
      • 人员组织与调配：在人员组织方面，管理者确定结构与程序。在人员调配方面，力求配置符合条件的人从事重要工作。
      • 人事指挥与人事管理制度：人事管理制度涉及对组织的人力资本进行招募、选拔、培训、奖励、惩罚、调离等工作，这些工作构成组织实现其目标的行动能力和对具体的管理方向进行反应的能力。
      • 控制绩效：各种信息管理系统，辅助管理决策，测量目标的实现情况。
    • 管理外部要素
      • 涉及组织外部环境和对外部要素的管理。
      • 处理与组织的外部单位的关系，大多数管理者必须处理与组织内其他部门的主要管理者的关系，以实现其部门目标。
      • 处理与独立组织的关系，这些机构来自政府的其他部门或不同层次的利益集团和私营企业，他们对组织实现目标的能力有一定的影响。
      • 处理与新闻媒体和公众的关系，组织需要得到新闻媒体和公众的行动支持、赞同或默许。
• 管理的理论基础
  • 经济学理论
    • 管理主义的经济学基础可以使管理主义理论被称为最有力的社会科学理论，在假定人们总体上是按照理性行事的条件下，这些模型可以预测人们的行为。经济学力图通过演绎得出结论，有别于惯于采用归纳方法得出科学结论的其他社会科学。相对于含糊不清的公共行政的公共利益理论而言，经济学理论看起来是精确的、可预测的，经验主义的。经济学还与治理有直接的相关性。管理主义所关注的结果、效率和绩效测量在很大程度上都归功于经济学。
  • 私营部门管理理论
    • 有一些管理变革是由私营部门率先进行的，它较早的向更具弹性的管理形式转变，而公共部门的管理变革则随之进行，对结果的关注可以说是源自经济学，但是它也存在于私人管理中。公共部门目前更加重视的战略计划和战略管理也源于私营部门，私营部门的人事管理制度，在某种程度上也为公共部门所采纳，包括在整个组织中更多地推行激励与反激励机制。公共部门更多的采用正式评估的方法等，也源自于私营部门。重视目标或许是引自私营部门最重要的一点。
• 新公共管理的问题
  • 胡德“新公共管理”7个要点⭐
    • 胡德所做的的就是将一些不同的改革方法汇总起来，然后赋予一个新公共管理的名称，这个名词毫无用处。它将不同的改革视为整体改革的一部分，只有公共部门改革的批评者使用它；它转移了对已经发生的改革的注意力；它导致公共管理实践和学术界出现不必要的鸿沟；何谓新公共管理没有达成共识，何人倡导也不清楚；它不是一项计划，也不是一项议程，仅仅是一种追忆。
    • 公共部门职业化管理。这意味着让管理者进行管理。这样做的理由是：问责的前提是行为责任的明确划分。
    • 绩效的明确标准与测量。这需要界定目标和设定绩效标准，其支持者在论证时指出：问责需要明确目标，效率需要紧紧盯住目标。
    • 对产出控制的格外重视。根据所测量的绩效将资源分配到各领域，因为需要重视的是结果而非过程。
    • 公共部门中的单位趋向分化。这包括将一些大的实体分解为围绕产品组成的法人单位，他们的资金是独立的，在保持一定距离的基础上处理彼此之间的关系。
    • 公共部门趋向于更具竞争性。这包括订立合同条款和公开招标程序，其合理性在于把竞争作为降低成本和提高标准的关键。
    • 对私营部门管理方式的重视。这包括在人员雇用和报酬等方面具有弹性。其合理性在于需要将私营部门行之有效的管理工具应用到公共部门中去。
    • 强调资源利用要具有更大的纪律性和节约性。胡德将此看作压缩直接成本、加强劳动纪律、降低服从企业的成本。
  • 波利特列举的新模式的基本要素⭐
    • 新公共管理只是一种趋势，可以从波利特的列举的要素中反映出来啊。这些要素对全部改革方案提供了一个很好的总结。
    • 管理体系和管理努力的焦点由投入和过程向产出和结果转换。
    • 转向更多的绩效测量，并以一系列的绩效指标与标准呈现出来。
    • 偏好专门化的、精干的、扁平的、自治的组织形式，而不是规模庞大的、多功能的、等级化的官僚制组织。
    • 用合同或类似合同的关系大规模的取代层级关系。
    • 更广泛地应用市场或类似市场的机制来提供公共服务，包括民营化、合同外包等。
    • 扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界限。它以各种公私合作关系的增强为特征。
    • 主导性价值由普世主义、公平、安全和稳定转向效率与个人主义。
    • 波利特所用的语言具有启发性，例如转换、更广泛地运用市场机制等这样的语言，所有这些都不是巨变，都是指向增量的变化和对改革的强调，因此，人们可以把新的模式视为一种改革的趋势，一种对过去做法的强化，而不是推倒重来。
• 公共部门改革
  • 凯特对公共部门改革主要做法的总结⭐
    • 生产力——更多的服务和更少的支出
    • 市场化——运用市场化的机制铲除官僚制的弊病。
    • 服务导向——对服务供给有更大的回应性。
    • 分权化——责任下放到基层政府。
    • 政策——提高政策制定和跟踪的能力。
    • 问责——关注产出和结果，而不是过程和结构。
  • 公共部门中的典型改革⭐
    • 管理而非行政
      • 要求公共管理者实现结果并对结果负责。具体：管理者已介入决策事务，也介入一些严格意义上的政治性事务，要为结果承担责任；高层管理的另一个变化是摆脱机构的专家型领导，而向管理型领导转变。
    • 领导力
      • 管理模式需要领导力。严格的官僚模式无法容纳领导力和系统内任何人格驱动的行为。管理模式不仅承认非正式的、个人行为的存在，还要释放它，运用它为组织盈利。
    • 关注结果
      • 由于管理者对结果的达成负责，因此组织也必须将焦点集中于结果和测量。传统的公共行政关注过程多于结果。
    • 更具战略性的方法
      • 战略计划和战略管理的应用能够为政府和组织实现目标提供长期观点的考量。在政府，任何有助于摆脱短视行为的做法都不该被抛弃。
    • 改善财政管理
      • 绩效和项目预算制度取代了原有的线性项目预算和会计制度。有些国家的权责会计已经取代了现金会计，虽然难以实施，但它比传统预算做法更精确。如今，预算责任下移到底层已是常态，在底层预算已经成为管理任务的一部分
    • 人员调配的弹性
      • 传统的人事行政的做法如基层雇佣、无法解雇表现不好的员工，不恰当的绩效评估等经常使工作变的平庸。人事的改革已经导致了更大的灵活性，向好的员工支付更多工资、效率低下的员工可以迅速被解雇，改革目的在于通过开发公务员的管理能力提升整体的效率。
    • 竞争和契约主义
      • 基于竞争的理由，政府服务的契约外包一直被视为改革进程中一个大的举措，支持者认为如果服务具有可竞争性，则应将其推出进行招标。与通过官僚制方式提供产品和服务相比，通过签订合同提供竞争性的产品与服务，有助于降低成本。根据契约主义理论，任何想象得到的政府服务都可以通过签订合同来提供。
    • 与政治官员的关系
      • 在传统模式中，政治领导人与管理者之间的关系是狭隘的、技术性的，是发号施令者与执行命令者的关系。 在公共管理模式下，政治官员与管理者之间的关系相对以前更具灵活性，他们之间存在互动，在互动中共事。
    • 与公众的关系
      • 传统模式与外界联系很少。公共管理现在更加开放地鼓励公民积极参与，此外，公共管理者意识到他们的所作所为都依赖于与公众的合作。管理者与公众之间必须存在直接的责任关系，据此要求顾客中心，以及对外部集团和个人更具回应力。
• 对管理主义的批判⭐ （对公共部门改革的批判）
  • 管理主义的经济学基础
    • 对管理主义经济学基础的批评主要集中在两个方面：第1个批评认为经济学是一种有缺陷的社会科学，他在政府中的应用同样是有缺陷的。第2个批评认为，尽管经济学作为经济体系和私营部门的基础具有某些效应，但它在政府中的应用完全是一种拙劣的构想。公共服务比任何普通的消费者模式所拥有的内容更特殊。
  • 私营部门管理的基础
    • 有观点认为公共部门可能和其他部门大不相同，因而一般的或私营部门的管理模式与公共部门的运作并不具有多大的相关性，将私营部门的管理方法引入公共部门可能会产生很多问题。
  • 新泰勒主义
    • 波利特将管理主义改革称为新泰勒主义是一种误解，实际上传统的行政模式，比起公共管理而言，泰勒主义具有更大的共通性。比如关注程序，寻求最佳路径法等
  • 政治化
    • 政治化存在两个方面的问题，一方面可能有人认为那些主张政治化的人忽视了公共服务究其本质而言是一个政治工具这一事实，另一方面政治化有可能产生腐败等一些问题。
  • 问责问题
    • 如果公务员承担管理责任，那么这将被视为政治官员的责任的转嫁。 也不能保证任何情况下都能确保责任，责任仍是一个问题。
  • 契约外包的困难
    • 使签约外包切实发挥作用，需要解决一些困难的细节性问题，公务员要想变得擅长合同管理，需要很多的努力和训练
  • 分权
    • 分权意味着通过对小的政策部门设立提供服务的机构来分解大部门。实施分权需要对政策进行系统的评估，看其效果如何。分权不是管理主义改革的根本要求，尽管在一些国家被认为非常重要。
  • 伦理问题
    • 改革之后公共服务中出现一些令人担忧的道德行为。在要求改善管理，把系统的设计作为减少腐败的策略，与通过更好的管理主动劝阻以减少腐败的发生，二者之间可能存在紧张关系，在大规模的使用外包时，可能存在腐败的机会
  • 执行与士气问题
    • 管理主义变革都是从高层开始发动的，对执行缺乏足够的重视，对员工产生了负面的影响。或许改革进程会出现一种执行状况：身处其间的人们搞不清楚自己的真正定位，在早期阶段尤其会产生士气问题。现在雇佣的条件可能与私营部门没什么不同，几乎没有员工真正接受它。
• 啤酒（九）： 基基问政：新契约的分权是否会产生伦理或士气问题
• 碘酒（九）： 管理（管理者，领导），领导，结果 战略，财政（制度，责任），人员 一主义，两关系
• 凯特认为：生是福 唱了：风筝误（问）
• 波七： 交际 偏好合同关系 市场无界限有价值
• 胡七： 值机控制，两分化，思重，资源接机
• 人人控
• 改革的主要特点：改革将更多的关注点集中在管理目标的实现和管理者的个人责任上。 改革的意图是摆脱传统的官僚体制，使组织、人事、***和雇佣条件更加灵活。 组织和人事目标设定明晰化，能够根据绩效指标衡量成效。 项目的系统评估常态化比过去更严格，以此检验政府计划的目标是否达成。 政府职能要尽可能的面对市场的检验，区分政府作为服务的购买者和服务的提供者的角色，即把划桨和掌舵分开。人们试图通过民营化和市场检验、契约外包等方式减少政府职能。