第14章 发展中国家的公共管理

发展中国家的公共管理 引言 发展中国家遵从传统的公共行政模式，采用官僚制的管理方法，采取了在经济上强化国家机构的原则，其结果大多以失败告终。

第14章

• 发展中国家的公共管理
  • 发展中国家的传统模式
    • 政府的角色
      • 20世纪五六十年代，发展中国家从独立中诞生，政府在经济与社会中发挥着一种最大化的作用，由国家主导经济发展被视为最可行的方法，凯恩斯主义被许多发展中国家在独立式采用，它强调市场失灵的普遍存在，赋予国家在矫正市场失灵中的核心地位。
      • 问题：官僚制以增加国家费用为代价；公务员待遇普遍较低，当他们只顾自己利益时，会加剧腐败现象。
    • 官僚制模式
      • 许多发展中国家行政模式在很大程度上沿用了殖民统治时期的官僚制模式，发展中国家的行政部门是真正的官僚制组织，是官僚控制的政府。甚至可能存在一种官僚式的生产模式，在发展中国家官僚制组织拥有从农业、矿业到工业各个部门的基础知识的唯一所有权
      • 问题：由于知识来源单一，官僚制组织很容易设想自己知道的最多，它的专家能将他们的解决方案强加在各种发展问题上。
    • 公共企业
      • 发展中国家独立后政府成为经济发展主要代理人，政府一般通过公共企业提供基础设施，生产商品和提供服务，多数情况下，私营部门不愿意为国家建设提供公共服务，国家必须通过公共部门来进行所需的基础设施建设。
      • 问题：很多公共企业并没有成为国家发展的代理人，而仅仅服务于他们的管理者和劳动者的利益；公共企业普遍存在低盈利、缺乏战略等问题；管理人员缺乏培训和指导，组织结构效率低下，财务控制系统不良，政府监管乏力。
    • 发展行政⭐
      • 一种单一行政模式，它把产生于前殖民国家的行政理论和程序运用到发展中国家，以促进它们经济的现代化，从而加速发展，最终与西方国家旗鼓相当。它的原则是行政模式的原则，即正式的官僚原则。
      • 问题：发展行政被认为建立在官僚组织的基础之上，其外在产出是优先进行制度建设以促成现代化。而发展中国家缺少进行社会、经济、文化和政治变革所需的一系列条件。
  • 行政模式的问题
    • 在发展中国家，传统行政模式的政治中立和为政清廉的特点未被遵循，官僚制组织只是为特殊的精英、种族、宗教利益服务的，而且首先是为自己服务的。
    • 公务员的绩效很少通过系统的方法来加以评估，由于无人对消极的结果承担责任，所以不存在明确的责任问题。
    • 发展中国家，官僚制模式最典型的问题是官僚的腐败以及谋取私利。
    • 发展中国家在传统的行政模式下是无法兴旺发达的，失败多半是治理本身失败。
  • 发展中国家公共部门改革（可考）
    • 政府角色
      • 20世纪七八十年代，作为对政府角色和规模抨击的回应，最好的政府就是最小的政府这一观点在发达和发展中国家变得日益流行，许多国家认识到有必要进一步界定政府角色，从而远离中央计划，允许经济自由化和公共企业民营化，并对政府的管理进行改革。政府的最小化并不像人们所期望的那样顺利。政府仅仅需要削减的说法容易，但实际上过于简单化，更重要是政府应该是有效率的，能够适应和促进周围的环境，而不仅仅是缩小政府规模的问题。 政府对经济和社会的发展是极其重要的，但政府不是增长的直接提供者，它只是一个合伙人、催化剂和推动者，政府和市场是互补的而非替代的。
    • 管理方面的变化
      • 提出了改善政府绩效的计划和众多具体实施方案。政府机构如何组织，公共管理者的管理能力如何培育成为关注的重点，而不仅仅是一般的民营化方案和政府削减。政府使用的理论框架主要是新公共管理理论。
    • 治理腐败
      • 一些发展中国家的腐败问题相比其他国家要严重得多，主要原因是管理不善。
      • 马尼恩认为贪污腐败可用两个主要策略来减少：执法和制度建设，并结合第3个教育策略来增加腐败的精神成本。
        • 增加腐败官员和他们的同伙在社会上被发现的可能性。
        • 加大对腐败的惩处力度。
        • 通过制度设计重组交易来减少腐败的动机和机会。
      • 人们提到的治理腐败的标准方法是：找到犯罪分子并起诉；努力推行负责的、透明的政治结构理念。 这些远远不够，除非制度设计方面延伸到管理、系统设计等，而不仅仅是更多的民主和透明。
      • 外包也可以用来减少腐败，如果外包的程序完备，要达成的目标清晰，便可以减少腐败的机会。 （其他减少腐败方法：建立专门的廉政机构和部门；检验公共管理系统及设计）
  • 管理主义模式的问题 （在发展中国家运用新公共管理理论可能存在的问题）
    • 制度安排
      • 如果没有有效地建立法制和强制执行合同的制度，在服务提供向采取合同安排的转变过程中将会出现明显的问题。当结果易于具体指明时合同制最为有效，当目标模糊不清并且不能以书面形式明确说明或者腐败盛行之时，运用合同是不可能成功的。在缺乏专业技术的国家，在复杂的服务领域采取绩效合同以及其他以产出为基础的合同，可能会分散官僚制组织的大部分力量用于确定和强制执行这些合同。
    • 公共企业民营化
      • 民营化将不可避免地意味着外国的所有权或某个少数人团体的所有权增强，使社会凝聚力遭受风险。如果市场是不发达的，民营化也将意味着外国所有权增强，并且公用事业将需要进行审慎管制。此外，民营化是难以管理的，发展中国家可能没有行政管理能力使其获得成功。
    • 腐败
      • 尽管腐败可以通过削减自由裁量权来减少，但从官僚制到市场转变可能意味着腐败蔓延的风险。一些民营化的改革为私营企业提供了进入封闭的经济部门的机会，但是将准入裁量权留给政府官员而不是建立开放的、竞争的程序，会给贪污腐败创造大量的机会，虽然正式的检查和制衡有助于减少官员的腐败，但它们的作用也是有限的
      • 反腐败政策包括通过民营化和撤销管制的方式缩减政府其职能。如果成功，就会把风险转移给私营部门；如果不成功，缺乏足够的监管，出现在公共部门的腐败将会很容易地转变为私营部门的腐败。
    • 单一模式
      • 发展行政的传统模式中存在错误，但是要使发展中国家再一次遵循另一种西方模式也可能是有问题的。在一些情境中，新公共管理可能产生预期的效益，而在另一些情境下它可能会降低绩效，甚至会产生政治的不稳定。
    • 期望
      • 公共管理确实为发展中国家提供了很多东西，但是它不可能解决发展中国家的突出问题。任何一种管理模式被给予的期望太多，这些期望自身就会导致失败，此外，发展中国家有不同的历史，不同的发展能力，它们并不是同质的。
• 政府管理腐败
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