中国国家治理的制度逻辑

本书基本思路概述如下。中国政体的突出特点是以中央政府为中心的一统体制，即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权。在这一前提下，中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，即这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁。在一统体制中，这一矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻找某种暂时的平衡点。国家治理逻辑在很大程度上是针对这一矛盾而演化发展起来的，体现在一整套制度设施和应对机制之上。

中国国家治理的制度逻辑

• 书籍介绍
  • 作者简介
    • 周雪光（1959年－），斯坦福大学社会学系教授、清华大学社会学系兼职教授。周雪光早年下乡，恢复高考后于1978-1982年就读于复旦大学国际政治系；1984-1991年就读于斯坦福大学社会学系；1991年于斯坦福大学获博士学位
  • 书籍简介
    • 关于中国国家的治理逻辑，本书主要沿着两条脉络进行探讨：一是中央权威与地方政府之间的关系，这体现在各级政府体制的制度设施和行为方式；一是国家与民众之间的关系，这体现在国家与社会群体的相互影响上。本书从学术上推进了当前国内的国家治理研究，并为社会科学研究者提供了一种可以参照 的研究路径和视角
    • 本书提出，中国国家治理围绕一统体制与有效治理的矛盾展开。由此，作者运用组织社会学、经济学、历史学等多种理论进路，讨论国家制度、政府行为、国家与社会关系，提出了多个新的分析概念
• 第一章 导论：中国国家治理的制度逻辑
  • 国家治理的制度逻辑指：一个国家的运行过程、解决问题的能力与方式、应对危机的抉择、中央与地方政府间关系、国家与社会的关系建立在一系列稳定的制度安排之上。该制度安排所导致的因果联系即国家治理的制度逻辑
  • 本书基本思路概述如下。中国政体的突出特点是以中央政府为中心的一统体制，即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权。在这一前提下，中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，即这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁。在一统体制中，这一矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻找某种暂时的平衡点。国家治理逻辑在很大程度上是针对这一矛盾而演化发展起来的，体现在一整套制度设施和应对机制之上。
    • 面对这些困难压力，一系列应对机制应运而生：（1）决策一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡，（2）政治教化的礼仪化，以及（3）运动式治理的“纠偏”机制
      • （1）决策一统性与执行灵活性之间的动态关系 采用逐级代理制度，实际执行过程中存在“变通”现象
      • （2）改革开放以来政治教化的礼仪化 在象征符号和动员机制上建立和制度化了一整套程序规则；强化对体制的顺从、对中央权威的认可
      • （3）运动型治理机制 中央政府暂时叫停原官僚制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越官僚制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图
  • 基本矛盾所在：中央统辖权与地方治理权
    • 中国国家治理存在这一统体制与有效治理之间的矛盾。国家治理模式有两个主要线索：一是中央权威与地方权力间关系，一是国家与民众间关系。一统体制下，中国的庞大治理规模导致了巨大的治理负荷，并产生了中央统辖权和地方治理权之间的矛盾。在此挑战下，一统体制由官僚体制和一统观念制度维系。官僚体制以中央政府控制人事安排和资源调配的权力为特点，面临着“委托-代理”模式中的组织困难。观念制度在历史上以儒家文化维系，在现代转向马列主义
    • 这两者之间的深刻矛盾是：一统体制的集中程度越高、越刚性，必然以相应程度上削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应减弱；反之，有效治理能力的增强意味着地方政府治理权的扩张，常常表现在——或被解读为——各自为政，又会对一统体制产生巨大威胁
  • 本书概要
    • 第一部分“国家治理逻辑的制度分析”中的三章，进一步阐述和延伸“导论”中提出的国家治理的制度设施及其三个应对机制
      • 第2章“国家治理逻辑与中国官僚体制”从韦伯理论视角讨论了中国官僚体制在中国国家支配形式中的结构位置，特别是其与国家最高权力（“皇权”）间的关系，及其由此产生的特定的组织形式和行为，作为中国国家治理逻辑的稳定组织制度和微观基础
      • 第3章“中国政府的治理模式”着眼于中国政府组织内部结构和权威关系，提出一个“控制权”理论，用以解释国家治理运行过程中“一统决策权与灵活执行权”之间的关系。这一理论视角将中央与地方政府关系、政府内部各层次间关系看作一个整体，提出了一个统一的分析框架和相应的分析概念，讨论中国政府在不同时期不同领域的各具特点的治理模式以及它们间的内在关联
      • 第4章“运动型治理机制”，通过对比官僚体制的常规型机制与政治过程中的运动型机制，指出运动型治理机制在国家治理制度逻辑中的特定位置角色，特别是其背后的组织设施和制度安排。
    • 第二部分“国家治理逻辑与政府行为”以基层政府治理过程和组织行为为着眼点，讨论解读国家治理制度逻辑在基层社会运行的微观过程和机制。
      • 第5章“政府内部上下级谈判”借用博弈论有关互动双方谈判博弈的理论框架和分析概念讨论中国政府内部上下级间谈判的不同形式和随之产生的各种博弈模型，及其在实际政策执行过程中的行为体现。
      • 第6章“基层政府间的‘共谋现象’”聚焦于政策执行过程中“上有政策，下有对策”这一现象，讨论了基层政府间共谋行为背后的制度基础，特别是共谋行为在因地制宜落实政策中的积极意义。第7章“‘拼凑应对’：多重逻辑下的基层政府行为”针对基层政府的任务环境及其诱发的行为模式进行了微观分析
      • 第8章“逆向软预算约束”关注基层政府向下攫取资源的各种行为，从理论上探究其制度基础。在这一系列分析讨论中，我着眼于日常生活中司空见惯的组织现象和政府行为，力图探究发掘其背后的内在组织机制和制度基础
    • 第三部分“国家治理逻辑与中国社会”转向国家治理的第二条主线，即国家与民众关系，将国家治理放在国家与社会互动的大背景下讨论
      • 第9章讨论“通往集体债务之路”，以一个乡镇在执行国家“村村通”修路项目的经历来分析政策实施过程中的“官僚制逻辑”与“乡村社会逻辑”的相互作用
      • 第10章着眼于一个乡镇历时多年的“村庄选举”过程，解读国家政策、官僚体制与乡村社会等多重逻辑间的互动演化过程，将国家治理与制度变迁放置在一个更为广阔的背景之中。第11章讨论中国国家治理中的一个独特现象，即“基于无组织利益的集体行为”以及其中折射出的国家与社会关系和国家治理逻辑所始料未及的后果
    • 在作为“结语”的第12章，我概括总结关于国家治理逻辑——本书的研究主题——的主要发现和意义，并在此基础上讨论国家权力、官僚体制和民众群体间的互动，以及在改革开放时期从传统治理逻辑向新的治理逻辑转型所面临的困难和挑战。
  • 应用于本书的重要分析概念和理论思路包括：
    • （1）正式组织的一个基本特点是有稳定的组织结构、权威关系和激励设置，因此其行为有稳定性和可预测性。而且，组织一旦存在，就具有其途径依赖的特点
    • （2）信息与激励是组织制度的一个重要内容。信息不对称影响官僚组织内部的激励设计，若设计不合理则可能诱发背离组织设计初衷的组织行为
    • （3）非正式制度是认识组织制度和组织行为的一个重要角度。非正式制度指组织成员间的共享观念、稳定期待及利益，它们存在于组织内部和组织之间的合作互动过程。非正式社会关系可能削弱官僚权力
    • （4）组织与社会环境的关系。任何组织都必须与外在环境进行资源交换才能得以生存。官僚组织需要从其社会环境中得到象征性资源，为其合法性辩护。社会关系网络对组织成员个人发展和资源动员以实现组织目标等有着重要意义
• 第一单元：国家治理逻辑的制度分析
  • 第2章 国家治理逻辑与中国官僚制：
    • 1. 韦伯的分析框架：合法性基础-权威类型-支配形式
      • 任何权力（power）都不能持久地建立在强制或暴力基础之上，而必须具有合法性基础（legitimacy）。权威（authority）即是建立在合法性基础之上的权力
    • 2.君主官僚制：中国国家支配形式的一个历史考察
      • 君主官僚制（或“家产官僚制”）下，皇权与官僚权力共生，中国官僚体制不是建立在法理权威基础上的，而是国家支配形式的一个组成部分，依附于君主专断权力之下，其制度安排与组织特征括：
        • （1）皇权建立在传统权威与卡理斯玛权威兼而有之的合法性基础之上。中国官僚体制的合法性来源于自上而下的“授权”，集中表现在“向上负责制”
        • （2）皇权与官僚权力在合法性基础上既交融又紧张。君主反对官僚扩张其私人利益。官僚以道德约束君权
        • （3）皇权与官僚权力还存在着组织制度上的紧张。官僚制能够自主运作，使官僚过程与皇权利益分离。非正式制度削弱正式制度，从而威胁皇权
    • 3.“君主官僚制”的延续与转型：当代中国官僚体制分析
      • 延续君主官僚制的权力划分：国家权力-执政党及其领袖；官僚权力-官僚组织
      • 卡理斯玛权威为实，法理权威为表
        • 政绩，即奇迹-“国家运动”的激进经济发展
          • 在经过了战争动荡，民生凋敝，丧权辱国的民族危机之后，中国大地有期冀奇迹、崇尚伟人的卡理斯玛权威的肥沃土壤
        • “追随者”的认可和服从-群众路线
        • 内在的不稳定性和延续困难-常规化（routinization）：将超凡禀赋领袖的个人魅力转而移植到稳定的组织设施上
      • 官僚体制在支配形式中的位置角色：
        • 延续国家与官僚体制间的主从关系
          • （1）国家凌驾官僚体制的权威关系更为强化。文人官员在官僚等级制度之外同时受到儒学礼教的约束，具有“出世”的选择。列宁式政党下，官僚难以从政府的人事市场中退出
          • （2）随着执政党经过卡理斯玛权威的制度化过程，官僚体制有了历史上前所未有的扩展，延伸到社会各个领域与角落。官僚制在组织上实现意识形态一统化和话语垄断权。卡理斯玛权威需要不断创造政绩来证实和延续其超凡禀性。卡理斯玛权威与民众的密切关系也反映在一系列提高人民群众生活水平和社会地位的努力之中
        • 卡理斯玛权威及其合法性基础塑造了党与官僚体制间的主从关系，但是它无力改变官僚体制作为一种特定组织形态的内在机制。官僚体制在当代表现出了新的组织方式和行为特点：
          • （1）垄断权力逐级复制
            • 卡理斯玛权威需要通过各级官僚组织次第向下实施，一个重要后果即是，在国家意图的贯彻实施过程中，专断权威也不得不随之授权于各级政府官员
            • 当最高领袖需要行使专断权力来打断官僚体制的常规过程之时，其下属各级官员也必须拥有类似的专断权力，方能打断常规过程，有效地实现领袖意图。高度组织性是通过具体的制度安排实现的，特别体现在各级官僚体制在所辖区域或领域中的垄断权力
          • （2）巨大的治理规模下，即使采用当代治理技术约束官员，官僚体制对卡理斯玛权威的“向上负责制”在实际运行中也只能体现为“向直接上级负责制”
          • （3）规则的尴尬
            • 卡理斯玛权威有创造力和革命精神，而官僚体制因其等级结构和文牍形式，恰恰以按部就班、墨守成规为特点，成为卡理斯玛权威的束缚，其行为常常与卡理斯玛权威的意图相悖。由此，执政党频繁使用运动式治理，削弱正式制度，从而催生非正式制度
          • （4）领袖、官僚、群众之间关系的困境
  • 第3章 中国政府的治理模式：一个“控制权”理论
    • 理论背景
      • 委托—代理模型下，由于委托方和代理方之间的信息不对称和目标各异，组织设计的关键在于激励机制的安排，使得代理方的利益与委托方的目标保持一致，而采取与组织目标一致的行动
      • 委托方—管理方—代理方的三级科层组织模型：
      • 不完全契约理论：
        • 前提假设是，在现实生活中，任何契约都无法将组织间或组织内部（如雇主与员工间）关系的诸多可能性全部考虑在内。由于无法制定完备契约（complete contract），资产的使用不能在事先完全确定，因此任何谈判达成的契约通常都由资产所有者持有剩余控制（residual right of control），即所有权者占有和控制契约规定之外所剩余的资产使用权
        • 产权指资产使用的剩余控制权
      • 组织内部存在正式权威（formal authority）和实质权威（real authority）。正式权威指基于组织正式地位的权威，而实质权威则指占有信息之上所实际拥有的权威
    • 作者的理论模型
      • 控制权的三个维度：
        • （1）目标设定权，即组织内部委托方为下属设定目标任务的控制权。可能单方面制定或协商产生
        • （2）检查验收权，即在目标设定权基础上，检查验收契约完成情况的控制权。它的行使目的是确保完成契约条款（即达到政策要求），而不是对管理方下属的代理方进行绩效评估
        • （3）激励分配权，针对管理方下属的代理方的激励设置以及考核、奖励或惩罚其表现的权力，也包括契约执行中的组织实施、资源配置等控制权
  • 第4章 运动型治理机制
    • 1. 常规型治理机制及其组织困境及运动型治理机制的制度渊源
      • 官僚君主制下存在专断权力（arbitrary power）与常规权力（routine power）。运动型治理机制是针对常规型治理机制失败而产生的（暂时）替代机制或纠正机制
    • 2. 运动型机制的合法性权威基础在当代中国的表现形态
      • 运动型治理机制的合法性基础在当代中国经历了卡理斯玛权威常规化这一重要过程，建立在稳定正式组织之上。执政党继承了中国传统上的卡理斯玛权威，并将这一权威常规化的组织基础放在执政党的党务系统上，与“政府系统”的常规型治理机制交织，形成了常规与运动机制双重权威并存的日常组织结构
      • 运动型治理机制的制度安排包括：
        • （1）党务系统听命于最高层卡理斯玛权威，其基本任务是贯彻来自上级的意图，其行为方式是以政治动员为主要特点
        • （2）延续历史上政治忠诚与技术治理之间的区别和紧张，采用“又红又专”的人事管理规则
        • （3）运动型治理机制的常规化。中国官僚体制存在将行政问题转化为政治问题的趋向，由此不断强化卡理斯玛权威的有效性
    • 3. 运动式治理在政府治理模式转化中的意义，在当代社会的困境和挑战
      • 运动式治理存在局限性和代价，如失控的危险。因此，常规机制仍然在卡理斯玛政府中占据主导
      • 运动式治理在当代社会中面临的危机：
        • （1）党务系统的官僚化和政务系统的政治化，使得常规与运动作为双重治理机制的边界 越来越模糊不清。一旦当运动式治理“长效化”即常规化，它必然受到官僚体制常规机制的束缚和同化，表现出了政治动员活动仪式化，结果是运动式治理的效果每况愈下
        • （2）运动型治理机制的 制度设施导致了党政之间、红专之间、常规与运动之间的多方位紧张，严重限制了组织效率
        • （3）运动型治理机制与现代社会日益强势的法理权威摩擦碰撞，十分紧张。卡理斯玛权威及其常规化组织形式与当代社会的多元趋势相悖，与法治理性不兼容；在现代社会多元化趋势冲击下受到多方质疑和挑战，难以为继，这反映在信仰危机、公信危机和各类治理危机等一系列险象环生的现象上。“行政问题政治化”的倾向导致了不同领域中危机频繁
        • （4）政治动员和运动式治理为官员、民众超越常规渠道的行为和利益追求提供了重要契机，有可能导致无组织的集体行为，威胁统治秩序
        • （5）运动型治理机制折射出了国家治理的深层困境，即国家—社会的高度关联（tight-coupling）：既然国家的专断权力必须建立在超自然的卡理斯玛权威基础上，而且这一权威必须得到民众认可，那么 国家必须对民众的信仰、敬畏和恐惧做出反应，而且时常导致过激和失当的反应。在这里，国家的专断权力和官僚体制的常规权力又受到了大众社会的反制约
    • 简言之，党政双重权威在各类组织中共生并存的结构可以说是历史上专断权力与常规权力两种权力关系的现代版本。党务系统建立在稳定的组织基础之上，与行政机构并存且凌驾其上，向上负责制和“政治罪”意识形态成为其启动和运转的制度设施。在这一结构中，官僚体制中的常规治理是常态；但是最高权力者可以通过党的系统打断常规治理过程，启动政治动员机制，以此超越前者束缚，达到某一目标，或者解决前者自身的问题。
• 第二单元 国家治理逻辑与政府行为
  • 第5章 政府内部上下级谈判：一个分析模型
    • 动员模式：
      • 与常规模式相比，代理方在运动模式中从事正式或非正式谈判博弈的空间大大缩小。在委托方（上级部门）采纳运动模式的条件下，“准退出”是代理方（下级部门）的最佳应对策略
    • 正式谈判博弈：
      • 特点
        • （1）在正式谈判过程中，代理方通常运用正式文书形式向委托方提供信息、解释等合法性诉求
        • （2）正式谈判过程具有“信号博弈”的特征，其中代理方自愿地提供私有信息，旨在影响委托方的判断和认可
      • 条件
        • （1）正式谈判更有可能发生在信息模糊或代理方有私有信息的场景条件下。这些条件有利于代理方建构自圆其说的理性说法
        • （2）当谈判内容涉及多方利益和正式程序时（如制定或修改评比标准），正式谈判博弈更可能发生
    • 非正式谈判博弈：
      • 特点
        • （1）与正式博弈相比，非正式博弈谈判的过程更长， 经历更多的轮流出价的过程
        • （2）非正式博弈更可能涉及特殊性的社会关系，发生在非正式的场合（比如饭桌上或私人聚会等），表现出轮流出价的多轮博弈的特征
      • 条件
        • 在上下级互动中，当正式渠道的信息对代理方不利和 /或代理方有特殊社会资本时，代理方更有可能启动非正式博弈
    • “准退出”策略：
      • 特点：如果代理方选择准退出策略，这意味着将谈判博弈转化为下一阶段的“执行博弈”
      • 条件：当代理方从事正式和非正式的谈判能力较弱时，或者处于高度动员的实施环境时，更有可能选择准退出策略
    • 在其他条件相同的情形下，代理方的策略选择偏好依次为：正式谈判博弈＞非正式谈判＞准退出
  • 第6章基层政府间的“共谋现象”
    • 在中国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为。本文讨论的共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督
      • 共谋行为反映了中国政府组织制度环境、组织决策过程、激励机制诸方面的不兼容性及其矛盾，以及由此产生的应对机制。从这个分析角度出发，本书提出组织现象的三个悖论来概括描述这些问题：
        • （1）政策一统性与执行灵活性之间的悖论：政策的一统性越强，它与基层实际情况的差异越大，基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大，因此基层政府间共谋行为的空间便越大
        • （2）激励强度与目标替代的悖论：在激励与组织目标不一致的情况下，正式激励机制力度越大，目标替代的现象越严重，共谋行为的驱动力便越强
        • （3）官僚制度非人格化与行政关系人缘化的悖论：在制度正式化的过程中，制度环境压力越大，政策执行的不确定性越高，行政关系人缘化趋势越强，政府间共谋行为的程度便越高
      • 表现
        • 第一，与厂商组织不同，共谋行为发生在正式组织过程之中，建立在上下级行政隶属关系之上，为正式组织制度所强化。当上级政府（以非正式的方式）“要求”下级政府参与共谋行为（如提供浮夸指标、掩盖工作漏洞），后者是无法拒绝的。 同样的，面对下级政府部门的共谋要求，作为监督方的上级部门一方面因为连带政策的后果，另一方面因为了解下属部门做法的合理性，也有参与共谋的动力
        • 第二，政府官员的职业生涯处在一个严密的组织内部市场之内，人员的流动升迁都受到组织制度的严格约束。这与经济学讨论的经济组织之间的“共谋行为”有很大区别。在厂商共谋博弈中，参与者可以选择“退出”共谋协议（或者暗地违背），从而终止共谋行为。但是，对于身处政府组织结构中的官员来说，他们没有“退出”共谋活动的机制。
        • 第三，更为重要的是，基层政府间共谋行为与政策执行灵活性的其他形式做法在实际过程中难以分辨，有深厚的合法性基础。这些条件意味着，基层政府间共谋行为失败的可能性和代价都相对较小
  • 第7章 “拼凑应对”：多重逻辑下的基层政府行为
    • 政府官员为多重官僚逻辑 所约束，因此表现出“拼凑应对”（muddling through）的行为特征，即采纳临时的应对策略，关注短期目标，在过程中因条件变化而不断调整策略，因此表现出前后不一致的行为轨迹
    • 理论背景
      • 拼凑应对
        • 美国政治学家林德布罗姆（Lindblom）1959年提出”muddling through”的行为模型。在有限理性的局限下，官员行为表现出“渐进搜寻”（serial search）—即 在解决问题时采用依次比较方式而不是全面寻找最佳解决方案— 和“反复解决问题”（repeated attack）的特点，其注意力集中在简单、渐进的评估，以及那些可以缓解此时此地直接压力的可行性方 案上。在这一过程中，注意力和寻找方案能力有限可能会导致他们对重要解决方案的忽视，而且他们的目标因不断变化的条件和新的 信息而不断调整。这些行为特征与大家熟知的理性决策模式相去甚远。在理性决策模式中，决策者有明确的目标和充足信息，在此基础上采取连贯一致的、有预见性的、与目标一致的行动
      • 行为理论（behavioral theory）：
        • 注意力分配：组织的注意力特别是主要决策者的注意力是有限的，是一个稀缺资源。因此，组织行为常常表现出与理性决策模式相悖的特点，例如“救火式”的被动应对特点。当然，组织内部也会发展出注意力管 理的诸种机制来应对之
        • 组织是一个政治联合体
    • 作者的分析概念
      • 官僚制逻辑是指那些在政府制度基础上产生的稳定的运作形态
      • 中国政府官僚制的多重逻辑：
        • （1）“完成任务”的逻辑
          • 在中国政府中，各级官员必须执行来自上级部门指令、完成其具体指标的压力。
          • 使中国政府具有强大的自上而下动员能力
          • 使基层政府行为与政策意图不相符合，诱发那些合法或不合法的应对行为，例如有选择的政策执行，歪曲或编造资料，导致了象征性顺从与实际行为之间的松散连接，以长期利益为代价来追求短期目标
        • （2）“政治联合体的逻辑
          • 组织学家马奇提出，正式组织是一个政治联合体。政府组织的制度设计不仅诱发了相互间 的竞争，同时也造就了其相互协调的行为定式，这是因为政府各部门间在特定的任务环境中可能有高度的相互依赖
        • （3）激励的机制：进行制度设计来激励下属官员采取与组织目标一致的行为
          • 在评估行为表现时需要排除雇员所不能控制的随机因素
          • 只有在完成任务后，上级政府才真正重视激励问题，采取措施给予下属部门提供实质性激励，力图将努力程度和奖励紧密联系起来
          • 锦标赛模式在中国政府内部的广泛应用可能并不是以激励为目的，即通过相对绩效来评估官员表现，而是上级推行其意愿和指令的一个权威手段。
  • 第8章 逆向软预算约束
    • 理论背景
      • 传统社会主义计划经济中的“软预算约束”行为：
        • 经济学家科尔奈注意到公有制企业在经济活动中缺乏硬性预算约束的现象， 即企业在生产过程中一味追求产出，不注重效率，力图突破预算限制，在出现亏损或资源短缺时，可以不断地向上级部门索取资源来弥补亏空
        • 特点
          • （1）企业行为中收入和支出之间的约束关系被弱化，因为上级部门最终会为预算的超支部分买单
          • （2）企业对上级部门的软约束产生行为预期，并在这个预期的基础上行为
        • 后果：扭曲了价格机制在资源分配上的作用，影响了经济活动的效率，诱发了过度的经济需求
        • 出现原因：国家与企业之间的所有制关系
          • （1）公有制体制为企业提供扭曲的激励，企业追求规模、忽视效率
          • （2）“家长主义”制度下，上级政府有责任为下级企业单位解决问题
    • 作者的分析概念
      • 逆向软预算约束：自 20 世纪 90 年代以来，地方政府在其管辖区域内向下属单位和个人摊派各种税费捐款，以便向下攫取预算外资源的现象
      • 主要表现形式
        • （1）基层政府向企业或个人征收正式税收之外的各种苛捐杂税，将政府之外的资源转变为政府可支配的（正式或非正式的）财政能力
        • （2）基层政府通过各种政治压力或者交换关系使所管辖区域的企业或其他实体单位向政府倡导的政绩项目或其他公共设施工程捐资出力
        • （3）“钓鱼工程”，即上级政府拿出很少的一部分资金作为激励，鼓励下级政府或单位用各种方式集资来完成某项工程
      • 组织原因：
        • 在微观上，组织设计中的激励机制诱发了政府官员追求超越其财政能力的发展目标和短期政绩的行为，导致了突破预算约束的冲动
          • （1）现行的干部晋升制度使政府官员去关注***内的“政绩工程”
            • “晋升锦标赛”制度下，优胜标准来自同级官员间比较；早期的成功非常重要，因为它可以发出强烈信号，有助于进入晋升的快道；而一旦在某一级别上滞留，就会对未来的职业生涯产生长久影响。另外，现行干部晋升制度还对年龄限制有明确的规定；当一个 干部在规定年龄期限之内不能晋升到某一级别，他的晋升过程就会在此滞留不前
          • （2）上下级之间信息不对称性导致基层官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的有效信号
            • 有效信号应该能够区分政府官员之间不同的绩效。大多数基层政府都面临资源紧缺的环境，因此，是否可以上马、完成资源密集型工程成为能够区别基层政府之间能力和绩效的一个有效信号
            • 自主动员资源的能力（而不是向上级伸手索取资源）长期以来是上级政府考核干部的一个重要指标。在转型经济中，这种资源动员能力对促进当地经济发展起着明显作用，更能得到上级政府的认可和赏识
            • “资源密集型”政绩工程引人注目、实在可测，减少了主观解释的随意性。与此相比，管理活动中那些需要长时间、难以“立竿见影”和短期奏效的工作，其绩效难以测量， 而且受到主观评价的影响，无法成为有效信号。因此，某种政绩工程形式作为信号一旦被上级认可和采用（如建设规模、吸引外资），就会被其他同级政府官员广泛采用，成为一股强大的激励力量，引导着政府官员的行为
          • （3）这些行为又由于同级政府官员之间的竞争而强化和延续
            • 在宏观上，组织制度对这些政府行为缺乏有效约束，甚至鼓励这些行为
            • （一）自上而下的制度约束
              • （1）基层政府的执行灵活性受到中央政府和直接上级政府的认可
              • （2）基层政府因地制宜、追求地方发展的行为在行政体制内部和社会群体中有广泛的认同并由此产生了相应的社会期待
              • （3）直接上级部门对基层政府的约束相比于中央政府更加有效，上级政府在同样的激励机制下默许甚至鼓励下级政府的“向下摊派”行为，由此产生庇护、共谋
            • （二）自下而上的制度约束
              • 基层政府和所属地区的个人之间有明显的组织能力不对称性，使得自下而上的约束和抵制能力不能发生效力
              • （1）政府是一个特殊的垄断组织
              • （2）企业或者个人通常各自生存，分散经营，没有有效的内在组织能力，很难对政府的组织权力加以有效的抵抗或讨价还价。消极抵制、非正式关系如互利的交换关系均为特殊性（particularistic）关系。越级上告由于上级政府的庇护而缺乏实际约束能力
            • （三）责任目标制度失灵：责、权、利三者分离
              • 表现
                • 当我们把一个官员（如县市第一把手）放在不断流动的职业生涯过程中来看，责、权、利对于他来说常常是分离的：当他在此时此刻流动到某一县市当第一把手时，他所拥有的“权”使得他可以上马政绩工程，为自己的政绩发出信号，而此举所获得的“利”可能是私人性的。而“短期任职”的预期意味着，当这些决策的问题最终暴露时，他已经离开了这个岗位，不必承担决策的责任。样，“责”与“利”在动态过程中分离了，为政府官员的行为提供了与制度设计初衷相悖的激励。即使对于那些没有升迁预期的官员来说，政绩工程可以满足上级政府的要求，以保护他已有的利益，避免被淘汰出局；而这些突破预算所产生的问题（“责”）不会归咎到他个人的头上。所以，一个职位上的责、权、利的整合并不意味着在这个职位上决策的具体官员身上有着责、权、利的统一；恰恰相反，在干部流动的动态过程中，这三者的分离是难以避免的
              • 影响
                • （1）基层政府必须保持一个动员型组织结构，难以实现专业化和保持稳定性
                • （2）促使基层政府规模扩张，以更好地攫取资源
                • （3）形成“关系产权”，即地方政府可以在一定程度上影响企业的决策权、收入支配权和转让权，而企业以弱化或出让部分产权以换取一个有利的运行环境，影响政商关系发展
                • （4）转化为行政体制之外国家与社会的矛盾冲突，如“无组织的集体行为”
• 第三单元：国家治理逻辑与中国社会
  • 第9章 通往集体债务之路：从官僚制逻辑到社会逻辑
    • 本章描述和讨论了 FS 镇执行“村村通”项目的场景片段及其随后的一系列问题
    • 表现
    • 评价
      • 正面影响：交通条件改善，促进经济收入增加
      • 负面影响
        • （1）通过挪用其它领域资源完成“村村通”公路修建工程这一政治任务，降低资源配置效率
        • （2）加重集体债务负担，从而削弱公共信任，如村民与村干部之间、村干部与县政府之间。——但是债务关系是否可以被认为也是一种充满活力的社会关系？
        • （3）削弱集体权威的基础。
  • 第10章 多重逻辑下的村庄选举
    • 村民、基层政府和国家这三个行动群体的行为受到他们身处领域中制度安排的制约，反映了其各自领域中的制度逻辑
    • 作者的分析概念
      • 三个行动主体：作为选民的村民、基层政府官员、国家及其相应政策
      • 三个制度逻辑：
        • （1）国家的逻辑
          • ①　有关村庄选举的国家政策和推动力度取决于不同政府部门间多重不一的目标和利益之间的互动、竞争和妥协，所以时常是不一致的，甚至是相互矛盾的
          • ②　村庄选举领域中的国家政策并不是遵循某一既定路线持续不变的，而是针对选举过程中出现的紧张和危机不断调整应对
        • （2）官僚制的逻辑
          • 地方官员在村庄选举中的任务包括：
            • ①　完成选举这一棘手任务； ②　帮助中意的候选人当选，以便利日后工作； ③　维护“社会稳定”；
          • 地方官员对待村庄选举的态度和行为取决于其任务环境中多重政策目标相应的各种代价和收益的总体权衡
          • 其具体行为包括施压、控制、旁观和积极维护程序公正。一个行为形成机制命题是：任务环境所导致的地方政府和村干部之间的相互依赖关系越密切，地方政府干涉村庄选举的激励越大；反之亦然
        • （3）乡村的逻辑
          • 传统中国存在“差序格局”
          • 改革开放时代的土地承包重新启动和强化了乡村逻辑
          • 民主选举的程序与乡村逻辑之间存在难以避免的紧张。如乡村逻辑下“代票选举”制度合情合理，但有违选举程序
          • 随着时间的推移，乡村逻辑从社会和经济领域扩展到政治领域中，在村庄选举中变得更为活跃突出
          • 随着时间的推移，乡村逻辑的兴盛会延续和加剧村庄间选举活动的差异性
  • 第11章 无组织的利益与集体行动
    • 作者的分析概念
      • “基于无组织利益之上的集体行动”（以下简称为“无组织利益的集体行动”），即由种种无组织的、各自分散甚至矛盾的利益群体所汇聚而成的、针对政府权威的集体行动
      • “集体无作为”（collective inaction）：在社会主义国家的制度结构中，不合作和消极态度表现出了集体行动的性质并具有特定的政治含义
    • 中国背景下的考察
      • 社会主义国家力图取消有组织的利益集团的制度结构恰恰促成了无组织利益的集体行动
        • （1）社会主义国家的制度结构通过取消各类组织和社会群体的边界，导致了人们身居不同单位或群体但有类似行为模式和需求的“大数”现象，提高了社会群体间的同质性，从而大大降低了集体行动的困难
        • （2）社会主义国家的制度结构在个人的工作单位和国家之间建立了直接的联系，由此使人们追求个人利益的诉求必然指向国家
        • （3）国家发动的政治运动为无组织的群体和个人提供了参与集体行动的机会
• 第12章 结语：国家治理逻辑与中国未来
  • 当代中国国家治理的挑战
    • 官僚体制在社会中扩展。由此，官僚体制建立起国家与社会间的强大直接连接，国家直接面对社会，产生两个潜在危险。其一，在法理权威基础缺失的情况下，国家权力官僚化，与历史渊源深远的官僚体制上下联手融为一体，走向官僚专制的支配形式，而不是建立在（韦伯意义上）法理权威之上的官僚制支配形式。其二，官僚权力的膨胀与组织失败诱发卡理斯玛权威重登历史舞台，重回历史之旧辙
    • 一统体制和卡理斯玛权威下，理性官僚政府发展缓慢
  • 国家治理的出路
    • 解决一统体制与有效治理之间的矛盾，需要变革制度安排
      • （1）建设法理权威
      • （2）缩小“有效治理”范围，向“小政府，大社会”格局发展
        • 其一是通过新的治理模式来减缓、转化这一矛盾。例如，通过制度化的途径将权力和利益分而治之
        • 其二是减少各级政府特别是中央政府的一些管理功能，缩小“有效治理”的范围，以社会机制替代之
        • 两者殊途同归，旨在减轻权威体制的运行负荷，为根本上解决这一矛盾寻找出路