公共管理学-第二版-第二章-公共管理的理论发展

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第2章 公共管理的理论发展

• 公共行政理论的演进
  • 公共行政理论的初创
    • 威尔逊的“政治-行政”二分法
      • 公共行政是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；公共行政是置身于“政治”所特有的范围之外的
      • 公共行政学应对行政管理的各个方面开展理论研究，使行政学的理论既有深度又有广度，形成“公共行政比较高深的理论”
    • 韦伯的官僚制理论
      • 基于他对由不同权威结构决定的组织类型的分析而提出和建立
        • “神秘化组织”中行使权威是基于领导者个人的人格这种所谓的“超凡魅力”
        • “传统组织”中命令和权威的基础是先例和惯例
        • “合理化-合法化组织”，其权威行使的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系
      • “官僚制”的基本特征
        • 合理的分工
        • 层级节制的权力体系
        • 依照规程办事的运作机制
        • 形式正规的决策文书
        • 组织管理的非人格化
        • 适应工作需要的专业培训机制
        • 合理、合法的人事行政制度
    • 泰勒的科学管理理论 科学管理的中心问题是提高劳动生产率，而要提高劳动生产率，就必须在企业推行“科学管理”
      • 实行预先计划； 用科学的方法挑选工人； 对工人进行科学教育和培训以使他们掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的作业环境中完成经测算规定的工作定额； 管理部门和工人之间保持密切友好的合作关系
  • 公共行政理论的建构
    • 怀特的系统化公共行政理论
      • 伦纳德·D.怀特：公共行政学的奠基人
      • 公共行政学理论体系的四个基本假定
        • 怀特开创性地提出了一个系统化的公共行政学理论框架
        • 行政具有共性：行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体相同
        • 管理是公共行政学的实践基础：行政之研究应始自管理之基础，而不宜始自法律之依据
        • 公共行政是科学，是实践的技术：行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端重要
        • 公共行政十分重要：行政业已成为,且将继续为现代政府问题之中心
    • 古利克和厄威克的科学化公共行政原则
      • 大大充实了公共行政学的理论体系
      • 古利克
        • 行政可以被界定为一种价值中立的活动并因此可以成为科学分析的合法主题
        • 行政改革应该遵循的指导原则
          • 相关的工作应该作为一个单元来完成
          • 所有的机构应该合并成一些部门
          • 每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能力、专业知识和经验选举产生的负责官员来指挥
          • 部门领导的权力与其责任应该相称
          • 每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构
          • 每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员
          • 应该减少民选官员的人数
          • 委员会不应该用于行政工作，它们只应该承担准立法职能和准司法职能
          • 所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责
          • 行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作
          • 行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法
      • 厄威克
        • 对于行政组织的管理都具有普遍适用性的原则
          • 目标原则
          • 人员与组织结构相适应的原则
          • “一人管理”原则
          • “专业参谋和一般参谋”共存的原则
          • “授权”原则
          • “责权相符”原则
          • 明确性原则
          • “控制幅度”原则
    • 福莱特的动态化公共行政理论
      • 福莱特在坚信一定有若干适用于行政管理各方面的基本原则的前提下发现政府行政官员都面临着诸如组织、领导、控制、权力、参与和冲突等方面的问题
      • 福莱特的兴趣主要集中在组织运作的一般问题上，其中最基本的两个问题是：你想让人们做的是什么？如何科学地对人们的工作和社会交往给予控制和引导？
  • 公共行政理论的转型
    • 西蒙的批评与公共政策学派的出现
      • 西蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则”和“政治-行政”二分法 这两个方面进行的
    • 沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴
      • 对传统公共行政学的批判的三个方面
        • 传统行政学的“政治-行政”二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的
        • 批评了传统行政学的组织范式
        • 反对传统行政学家过于重视效率的做法
      • 新公共行政学的基本内容
        • 对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判
        • 对社会公平价值观的提倡
        • 对传统“政治-行政”二分法的突破
        • 对动态、开放组织观的强调
• 现代公共管理理论的发展
  • 公共选择理论
    • 经济人的人性假设与公共选择
      • 公共选择既是一个独立的学术领域，又可以被视为公共管理中的一种思潮或学派。公共选择被解释为“对非市场决策的经济学研究”
    • 政府规模扩张与公共选择
      • 瓦格纳、皮考克和维斯曼以及马斯格雷夫和罗斯托的解释
        • “政府活动扩张法则”
        • 随着社会的发展，为了保证市场机制发挥作用所必需的社会“环境条件”，完善法律规章以及维护社会秩序的要求也将随之递增
        • 随着社会的发展，政府从事物质生产的经济活动越来越多，随着劳动生产率的提高，规模较大的企业较之规模较小的私营企业更具优势，这一发展促进了政府对生产领域的介人
        • 随着社会的发展，社会对公共物品或劳务需求相应增加，而这些活动只有通过政府来提供才能最经济，这必然增加政府的支出和政府活动的范围
      • 帕金森定律 官员想要增加的是下属而不是对手； 官员们相互之间制造工作
        • 揭示了政府机构不断膨胀的两大动力
      • 公共选择 组织类型的理性选择； 市场机制与个人选择； 分权化； 公共服务组织小规模化； 自由化
        • 为政府规模及其增长提供了另外一种分析路径
  • 新公共管理理论
    • 新公共管理的名称有“管理主义”“企业化政府”“后官僚体制模式”“以市场为导向 的公共行政”等
    • 新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。 不同的是：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境 新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织
    • 管理的自由化和市场化是新公共管理蕴含的两大基本理念
  • 新公共服务理论
    • 指的是关于公共管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念
    • 政府的职能是服务而不是掌舵
    • 政府的职能是服务而不是掌舵
    • 公共利益是目标而非副产品
    • 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性
    • 为公民服务，而不是为顾客服务
    • 责任并不简单
    • 重视人，而不只是重视生产率
    • 公民权和公共服务比企业家精神更重要
  • 公共治理理论
    • 公共治理理论的兴起
      • 随着农业社会向工业社会的过渡，尤其是近代资本主义社会的发展，政府公共管理的范围日趋扩展，公共行政逐渐淡化阶级统治的色彩，进而获得了相对独立于政治之外的地位
    • 治理的含义
      • 治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式
      • 治理概念的基本含义：官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要
      • 治理的目的：要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益
    • 公共治理理论的内容
      • 公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系
      • 公共管理的责任边界具有相当的模糊性
      • 多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的仪伴关系
      • 治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理
      • 治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着 “元治理”角色