00277 行政管理学 ——第二章 行政环境

00277 行政管理学 ——第二章 行政环境（第一节行政环境的特点与类型、 第二节经济环境及其对行政管理的影响、第三节政治环境及其对行政管理的影响、第四节文化环境及其对行政管理的影响）.

第二章 行政环境

• 第一节 行政环境的特点与类型
  • 一、行政环境的含义
    • 行政环境是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。
    • 行政环境的具体的内涵
      • 针对具体行政系统而存在
      • 通过边界与行政系统相区分
      • 构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响
      • 因素既包括有形事物，也包括无形的情势
  • 二、行政环境的基本属性
  • 三、自然行政环境与人造行政环境
    • 以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准，行政环境可以划分为两种基本类型，即自然行政环境与人造行政环境。
    • 1.自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。
    • 2.人造行政环境就是在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和。人造环境或者说社会环境是与行政系统的产生与发展过程关系最为密切、影响最为直接的行政环境类别。
  • 四、宏观、中观与微观行政环境
    • 美国著名社会学者帕森斯认为，一个社会组织可以被看成是由策略、管理与操作等三个层次的子系统构成的一个有机系统。根据对特定行政系统的作用与影响层次，我们也可以把行政环境划分为宏观、中观与微观三种类型。以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准，行政环境可以分为自然行政环境与人造行政环境。
    • 1.宏观行政环境，是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合。
    • 2.中观行政环境，是针对特定行政系统的各种局域性构成成分而言的，包括组织与空间上的局域性结构、运行过程中的政策执行监管部门及活动和时间上的阶段性；此外，它还应该包含影响方面的局部性与非全面性。
    • 3.微观行政环境，特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中必定要与之接触的各种物理、生理与心理因素总和，主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用。
  • 五、国际环境与国内环境
    • 以行政区域或者说一国政府的管辖区域为标准，行政环境因素还被分为国际环境与国内环境两种类型。
  • 六、行政生态模式
    • 1.首先提出行政环境问题并予以研究的是美国哈佛大学学者约翰·M·高斯，早在 1936 年，他发表的《美国社会与公共行政》一文中，就提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。
    • 2.真正使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科并使其在学术界占有一席之地的，是弗里德·雷格斯。
    • 3.雷格斯提出了著名的“融合-棱柱-衍射”行政理论模型，首先是农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式；其次是工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式；再次是过渡型社会的行政模式，即所谓的棱柱型行政模式。
    • 4.雷格斯认为，过渡型社会的主要特征表现为形式主义特性，异质性，重叠性。
    • 5.雷格斯认为，由于其特定社会环境的影响，在过渡型社会里，行政行为有几种常见特性，首先该社会的行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能有效实现完全的或者说真正的专业化分工，往往难以与其他社会行为区分开来。其次专业化的行政机构已设立，但不能正常运作，功能有限，许多职能的发挥还需要由其他社会机构，甚至宗族、同乡会等传统机构来完成。最后一个特点是正式建立起来的行政制度由于各种传统势力的影响而不能起到应有的规范及约束作用，往往形成为摆设，形同虚设。
• 第二节 经济环境及其对行政管理的影响
  • 一、经济环境及其构成
    • 一般认为，行政系统的经济环境基本构成要素应该包括经济力量、社会经济结构、经济体制以及科技发展水平等基本经济因素。
      • 经济体制核心是资源调配制度
      • 经济力量（最重要）
  • 二、经济力量及其对行政管理的影响
    • 所谓经济力量，即指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。
    • 经济力量是特定行政系统最基本的总量经济因素，它直接决定该系统所处社会大系统的社会经济发展阶段，决定着行政系统赖以生存的社会物质财富基础。因此，经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与运行方式等基本结构因素。
  • 三、社会经济结构及其对行政管理的影响
    • 1.社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合。
    • 2.雷格斯以社会分工与专业化发展程度为主要标准对各国社会环境进行分类，从而形成了其著名的“农业型-过渡型-工业型”社会形态模型。
  • 四、经济体制及其对行政管理系统的影响
    • 经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和，其核心就是所谓的社会资源调配制度。经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段。
  • 五、受限市场模式及其对行政管理的影响
    • “受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型。主要特点是“价格的不可决”。 目前，这种受限市场模式在我国仍然存在，主要表现在两个方面： 一是价格双轨制； 二是全国市场的分割性。
• 第三节 政治环境及其对行政管理的影响
  • 一、政治环境及其构成
    • 行政管理的政治环境是处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。从总体上说，就政治的本身内涵来看，现代各国政治系统中，对行政系统影响最为明显或者说最为重要的政治环境因素主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况、政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分。
  • 二、政党制度及其对行政管理的影响
    • 1.是通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据；
    • 2.是运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方；
    • 3.就是政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。
  • 三、社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响
    • 1.社会团体是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。
    • 2.一般地，在古代社会里，政府或政治权力往往就是由一些自然团体，如家庭或家族所直接把持。到了近现代自然团体的影响力逐步消退，而现代意义的社会团体则发挥着日益重要的影响力。
  • 四、我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响
    • 1.中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响：中国共产党领导的多党合作、政治协商制度是我国现行政党制度，也是我国基本政治制度之一。
    • 2.人民代表大会及其对行政管理的影响：人民代表大会制度是我国的政权组织形式。
    • 3.迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响：迅速成长起来的各种社团组织对我国行政组织及其运行过程产生日益深刻的影响。
• 第四节 文化环境及其对行政管理的影响
  • 一、文化环境及其构成
    • 马克斯•韦伯：提出“官僚组织理论”
    • 1.文化是指人们对社会经济、政治等因素的一种认知模式，是人们的社会心理活动的总和。美国学者阿尔蒙德首先较为系统地提出“政治文化”这一类似概念。
    • 2. 从理论上来说，对行政系统的认知结构基本可以分为行政系统的形成原因、功能结构、运行规则和方式以及行政公共关系等四种基本类型，相应地，行政系统的文化环境因素也可以划分为行政价值文化、行政功能文化、行政运行文化以及行政公共关系文化。
  • 二、行政价值文化及其对行政管理的影响
    • 行政价值文化或关于行政的总体价值观又被称为行政神话，是指在特定行政环境下，社会民众在社会化过程中逐渐形成的，关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。行政价值文化是一种基本的公共行政文化模式，其主要功能在于解释公共行政系统在特定环境中的存在价值或者说赖以产生与存在的根本原因。
  • 三、行政功能文化及其对行政管理的影响
    • 1.行政功能文化或者说关于行政系统的功能结构观，是在特定行政环境下，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。不同社会关于公共行政系统功能结构的认知与价值取向直接影响与制约着该社会公共行政系统功能结构的具体模式。
    • 2.在行政功能文化方面，主要有两种有代表性的观念：
      • （1）全能普化型行政功能文化：它有两层含义，其一，政府是全能的，政府有能力也有责任总揽所有社会事务；其二，政府机关也是全能的，或者说是功能普化的。
      • （2）有限分工型行政功能文化：这种文化观念认为，政府只是社会分工中的一个部门，因而其功能是有限的；同时政府中的各个部门、每个人员也不是全能的，只能行使特定的权力，承担特定的责任。在这种行政文化环境下，政府是有限政府，其权力受到限制；政府各个部门和行政人员不但权力有限，而且分工明确、责任清楚。
  • 四、行政公共关系文化及其对行政管理的影响
    • 所谓行政公共关系文化，可称之为政民关系观，即社会关于民众在公共行政系统中所承担角色方面的认知与价值取向，也就是人们在社会化过程中形成的，关于公共行政系统与民众间关系的认知、情感与价值取向。
  • 五、我国现行行政文化环境的基本特点
    • 1.管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响
    • 2.全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响
    • 3.自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响
    • 4.依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响
    • （5）社会主义核心价值观所蕴含的行政文化及其对行政管理的影响
      • 富强民主文明和谐——国家层次的行政文化 自由平等公正法治——社会层次的行政文化 爱国敬业诚信友善——个人层次的行政文化