八、公管的过程

八、公管的过程:公共问题的准确识别是整个公共管理过程的首要任务，确立正确的有待解决的公共问题是成功解决公共问题的关键。得到

公管的过程

• 公共问题的识别
  • 公共问题的准确识别是整个公共管理过程的首要任务，确立正确的有待解决的公共问题是成功解决公共问题的关键。
  • 公共问题n.
    • 名词解释：公共问题是当社会公众的需求期望和社会实际状况出现偏差，社会关系出现失调时，产生的涉及公共利益的，带有公共性、可知性、动态性、综合性和现实性的，被公共管理主体认定并且进入政府管理议程的那部分社会问题。
  • 识别3'
    • ①公共问题的觉察 公共管理主体会通过多种信息传播渠道了解现实中出现的涉及政治、经济、文化等方面的各种社会问题，并且试图感知问题与相关社会群体是否存在利益关联。实现有效的问题觉察的实现不仅依赖于获取客观信息的渠道是否完善，很多情况下，主要取决于问题觉察主体的主观条件，即受到意识形态、个人利益、价值观、个人能力等方面因素的影响。
    • ②公共问题的界定 此阶段的主要任务是从觉察到的社会问题中找出属于公共管理范畴的公共问题，对问题进行特定的解释，进而将问题情境提炼为实质问题，再对挖掘出的实质问题进行分类，为问题的描述和解决方案的制定提供清晰的问题症结脉络。
    • ③公共问题的陈述 这个阶段要求公共管理主体运用具体精确的语言来建构问题的准确表达。（通常会运用到数学语言或各领域的专业术语，基于专业化处理的语言信息对问题的描述将会最终输入到公共管理的决策系统，成为决策方案制定的依据。）
  • 识别的影响因素：客观+主管
    • ①客观因素 a.组织结构； b.信息来源和传播媒介； c.知识结构性缺陷
    • ②主观因素 a.主观因素造成的识别误差主要是由公共管理者的意识形态、政治信仰、个人利益诉求等因素造成的。 b.公共管理者在识别和处理公共问题时会遵循自身固有的意识形态和政治信仰对问题进行带有主观倾向性的价值判断，公共管理者的个人利益诉求在很大程度上决定了其分析和处理问题的角度，并会有意识地选择有利于自身利益的问题解决方法。
• 公共运作方案的制定
  • 公共管理方案的抉择过程不仅仅是政府单方面行使权力的过程，而是政府与公民互动的过程。
  • 公共管理目标n.
    • 名词解释：公共管理目标，公共管理的最终目的在于实现和维护公共利益，认知公共问题中蕴涵的社会价值和公众利益、兼顾社会公正价值目标和经济效率目标、充分权衡多元化价值之间的利益是确立公共管理目标的前提条件。
    • 公共管理目标设立的主要原则3'
      • ①公共性原则。即公共管理的目标确立行为应围绕公共利益的实现展开，不能以个人或部门利益为目标诉求，兼顾效率与公平。
      • ②合法性原则。即公共管理的目标确立应始终在法律允许的范畴之内，设立的目标不能与现行法律法规相抵触，并应当符合宪法精神。
      • ③可行性原则。即公共管理的目标不能忽视其在政治、经济、文化意识等方面的可行性，应注重分析政府戚本和政策方案执行效率的量本利关系。
  • 公管运作方案的设计4'
    • ①相互排斥性原则。即各个备选方案之间应是相互独立的，并且具有异质性。
    • ②可行性原则。即所收集的备选方案应当能从实际出发，从公共管理的客观条件出发，充分考虑公共部门的风险成本、机会成本和会计成本。
    • ③目的性原则。拟定的备选方案应始终围绕确立的公共管理目标来设计，脱离目标轨道的方案即使设计完善也是无效的。
    • ④详尽性原则。公共管理运行方案是对公共管理宏观规划和目标实现的具体方法设计，所以要求备选方案应当提出具体的、可行的计划流程。
  • 公管运作方案得抉择3'
    • ①最优决策标准的缺陷 a.包括决策者在内的每个人在认知水平和知识积累上都是有限的； b.最优标准的实现前提是备选方案包含了所有的方案，而现实生活中由于受到地域和时间的限制无法达到这种状态。 c.决策者的行为并非绝对理性，同样会受到个人价值和利益关系的影响。
    • ②根据“最满意”的抉择标准，公共管理方案的抉择过程应遵守以下原则：择优性原则、全面性原则、客观性原则和民主性原则。
    • ③在抉择过程中，决策者的个人价值取向、性格、教育背景等个性化因素都会对抉择结果产生影响。
• 公管的实施与执行
  • 公管的执行n.
    • 公共管理的执行主要是指公共管理主体通过运用各种公共资源，开展规划、组织、协调、沟通、监督等各种活动，实现既定的公共管理目标的动态过程。是一种有计划有步骤的、以目标实现为导向的公共管理行为。公共管理的执行是检验公共管理决策正确与否的核心标准，也是后续决策的实践依据。
    • 公管的执行主体4'
      • ①公共管理的执行主体不仅包括政府公共部门和公共管理者，同时也包括其他社会参与者，如非营利性组织、私营部门等组织和个人。
      • ②公共管理的执行主体要以公共部门为核心主体，一切社会成员或组织的意愿都必须通过政府的认同议程才能得以实现。
      • ③非营利性组织主要是指组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得在创办者中分配，主要由志愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立性、公共性和民间性质的组织或团体。
      • ④出自于向社会提供特殊的公共物品的需要，私营部门也可作为公共管理执行的参与者。公共部门可以通过撤资、委托、替代等方式实现公共物品的民营化。
    • 影响公管执行的因素5'
      • ①公共问题自身性质会加大方案执行难度 公共问题是整个公共管理过程的逻辑起点，公共问题来自对众多社会问题的判别和提炼。一方面，公共问题涉及的目标群体可能是多样的，各目标群体之间的利益关系和对公共管理方案的认知态度和行为是不同的，意味着公共管理主体需要调整的利益关系变得较为复杂，执行难度也随之变大。另一方面，公共问题本身就具有综合性的特质，涉及对社会不同领域关系的调节，很难构建以一个统一的执行标准。
      • ②决策方案自身缺陷造成执行失效 公共管理方案虽然在制定过程当中已经作过充分的执行效果预测，但未经过实践检验的方案并不能保证效果期望值和实际效果之间保持一致，而总会存在不同程度的缺陷。方案设计缺陷主要包括对实际要的执行资源数量的低估、未能明确决策方案的执行对象、缺乏科学严谨的执行程序等。
      • ③组织沟通和协调机制对执行过程的影响 组织沟通在公共管理执行过程中主要发挥传达和反馈执行命令信息的功能，是执行过程中组织成员通过信息交流和传递，进而在公共管理目标和执行规则等方面达成共识和统一方法程序的过程。如果组织内传递的执行命令不能达到清晰准确，或者对相同执行命令前后传达不一致的话，则会造成执行者对组织执行意图判断失误。
      • ④方案执行人员的素质对执行过程的影响 作为方案执行人员的公共管理者的性格、政治信仰、价值取向、教育背景、利益诉求等会对方案执行的效果产生直接影响。方案执行人员的思想意识对决策执行过程的影响是潜移默化的，而对执行过程影响最直接的是公共管理者的管理技能。决策执行过程不是简单的服从命令的过程，鉴于客观条件的限制，很多执行命令不可能做到事无巨细，这就要求执行者依靠自己的分析思考能力和掌握的方法技术处理执行过程中出现的情况。
      • ⑤其他影响因素 影响公共管理执行的因素涉及社会经济的各个方面，除上述主要影响因素外，在方案执行过程中还会遇到诸如社会舆论、利益团体、社会精英等方面的影响。其中，以大众媒体为主要传播媒介的社会舆论对公共管理过程的作用影响日益加重，大众媒体可以对公众产生价值引导，制约或促进公众对决策的认可程度。
  • 公管的实施过程1(4')+1
    • ①.实施的准备阶段 此阶段的主要任务是通过整合与公共管理目标实现相关的各种资源，为一步目标的具体落实提供充分的主观条件和客观条件。
      • a.合法化准备。现代民主政治的发展要求政府的每-项公共决策都首先要具备合法性，符合宪法和其他相关法律法规的要求和法律精神，真正体现公民意志。
      • b.组织准备。公共管理方案是根据公共问题的解决目标制定的，在日常管理的组织要求基础上往往需要配备相应的、有针对性的组织机构和人力资源。
      • c.思想准备。公共管理的实施过程不仅要受到实施主体自身的能力影响，在民主政治中，实施客体对方案实施的效果也会产生深刻影响，所以，动员实施客体支持和参与决策方案的执行，可以将政策方案的执行逐步转变为实施客体的自觉行为。
      • d.物质和技术准备。公共财政是公共部门开展公共管理活动的财务保障，公共管理方案的执行离不开科学合理的公共预算管理。追求专业化管理是现代管理的重要理念，专家权在当今公共管理过程中所占影响权重越来越大;知识经济同样挑战着公共部门的决策和执行能力。
    • ②具体落实阶段 方案的具体落实阶段，实施主体运用具体治理方法和工具，有步骤、按计划要求落实实施方案。政府结构的弹性化和功能化是当代民主政府的趋势，弹性化结构有助于组织提高适应外部环境的机会和能力，同时为实现有效问题沟通并最终解决实际问题提供了必要的结构载体。
• 公管评估、纠正和监督
  • 公管评估n.
    • 名词解释：公共管理评估是指评估人员按照评估标准和程序，运用科学的方法和技术，在掌握充分信息后对公共管理方案的制定和执行效果进行分析和检查的过程。公共管理评估对决策方案制定和执行的绩效进行评价判断，是公共管理过程中的重要环节。
    • 公管评估的功能和意义3'
      • ①有助于公共部门及全社会成员对公共管理绩效信息的了解和掌握。 ②检验公共管理过程的效果、效益和效率。 ③提供公共管理过程的未来发展方向，优化资源配置。
    • 公管评估的标准3'
      • ①)效率 (efficiency) 标准 这个标准主要涉及公共管理经济成本与公共产出之间的关系，公共部门在向社会提供公共物品的时候，要通过资源的优化配置，在降低经济成本的同时提高公共产出的数量和质量。
      • ②效能 (effectiveness) 标准 这主要是指将某项决策方案的执行效果和最终对执行客体产生的实际影响作为评估标准。
      • ③公正 (equity) 标准 追求社会公正是公共管理的目的之一，资源和利益的公正分配是评价一个政府治理成果的重要标准，失去公正的经济效率是缺乏合法性的，且制约了社会的进步。
  • 公管纠正
    • 概念
      • 对公共管理过程进行纠错和修正首先要以准确地反馈信息为基础，可以利用公共管理评估过程中收集的信息把握执行客体的反馈信息。
    • 方式3'
      • ①对公共管理过程进行评估后，针对发现的过程偏差或执行困难，对执行主体内部组织结构和关系、人力资源、物质和技术资源等相关执行资源进行适当、及时的调整。
      • ②对公共管理过程中错误的、无效的、过时的公共管理执行采取相关措施给予终止。
      • ③当公共管理评估结果表明公共管理方案能够实现预期目标、达到预期效果时，公共管理主体可以选择维持现有公共管理方案的执行。
  • 公管监督
    • 概念
      • 公共管理监督是贯穿于整个公共管理运行过程的行为。公共管理监督的核心是对公共权力的监督。 公共管理监督是指各个监督主体依法运用各种技术和方法，对公共部门的公共管理行为的合法性和合理性进行监察和督导的活动。 公共管理监督的主要功能和作用在于保障公共管理的公共利益导向，维持公共管理秩序，预防公共管理过程中的不当行为，提高公共部门的公共绩效，促进公共管理科学性和有效性的实现。
    • 内涵3'
      • ①公共管理监督主体的多元化。公共管理监督主体不仅包括公共部门、政党和立法机构，还包括了诸如非营利性组织、公民个人以及企业等涉及社会关系的不同组织和群体。
      • ②公共管理监督内容的扩展性。公共管理监督的内容并不是一成不变的，社会环境的多变性和公共问题的复杂化都决定了公共管理的监督内容应是扩展性的。各项监督内容围绕着对公共利益的影响程度、公共管理行为的合法性和合理性展开。
      • ③公共管理监督行为的合法性。公共管理监督行为本身要符合宪法和法律规定，在此基础上公共管理监督制度和机制受到法律的保护。
    • 监督体系1(2')+1(5')
      • ①公共管理内部监督。内部监督体系主要是指公共管理主体组织内部建立的自我制约和制衡的监督系统，可分为一般监督和专门监督； a.一般监督 （组织自身形成带有层级节制的系统，具体位置上对下、下对上、平行结构之间） b.专门监督 （公共管理主体组织内部设置专门的，以设立行政监察机关和审计机关最为典型）
      • ②公共管理外部监督。外部监督则是指公共管理主体以外的各种监督主体依据自身掌握的相关资源和能力以及监督形式对公共管理主体进行监督。 a.政党监督 （执政党和处在非执政地位的政党） b.立法监督 （立法机关法制监督） c.司法监督 （司法机关维护公共利益和法律资产） d.社会团体监督 （相对独立的非政府组织，相同目标下组成的各种社会组织/团体） e.公众与媒体监督 （公民通过宪法、法律规定的权利进行）
      • 社会团体监督n.名词解释：社会团体监督。主要是指社会上相对独立的非政府组织、在相同目标下组成的各种社会组织或团体对公共管理主体进行广泛监督的活动。这种社会团体监督体制具有较强的影响广泛性和监督方式的灵活性。社会团体主要通过表达和维护公众利益诉求，督促社会问题进入公共管理议程或公共政策议程来实现对公共部门的监督功能。
• 公管的解决机制n.
  • 公管的整合机制
    • 概念：名词解释：公共管理中的解决机制，主要是指公共管理系统的组织原理、组织结构、组织体制、组织方式的有机统一，旨在实现公共管理系统自身的良性发展和公共管理目标的达成。其主要包括：公共管理的整合机制、公共管理的沟通协调机制、公共管理的信息传递机制、公共管理的利益表达机制。 特点：公共管理的整合机制是指公共管理系统通过各种方式将系统内外的各种影响因素结合成一个有机整体，从而提高一体化程度的作用方式。 公共管理的整合机制呈现出多元化、动态化、复杂化和一定的强制性等特点。 公共管理的整合机制出政府主导作用以外的实现方式
    • 实现方式4'
      • ①通过市场来整合。公共管理的整合机制实质上是一个均衡利益关系、优化资源配置的过程。市场作为市场经济条件下资源配置的基础性手段，能够比较好地满足公共管理整合机制的需求。
      • ②通过“第三部门”来整合。“第三部门”是各种非政府组织、非营利性组织、公民的自愿性社团与协会的统称，构成了社会生活中独特的"公共空间"，它们在各自的领域内不同程度地起到了弥补政府职能不足与市场缺陷的作用，“第三部门”通过发挥自己的比较优势，也可以在特定的领域内发挥其独有的整合作用。
      • ③通过法律制度来整合。法律制度整合主要是通过制度化的社会规范强制性地整合人们的社会行为，维护既定社会秩序的过程。
      • ④通过文化来整合。文化对社会发展具有导向、规范、调控、凝聚、驱动等作用。公共管理系统通过培育出适应现阶段发展要求的文化.并充分发挥其上述功能，就可以起到不可或缺的文化整合作用。
  • 公管的沟通协调机制
    • 概念
      • 公共管理的沟通协调机制，主要是指公共管理系统通过调整系统内部构成要素之间、系统和环境之间的关系，凭借一定媒介，交流和传递思想、观点、情感、信息，达成共识或理解，从而有效实现公共管理目标的作用方式。及时性、准确性和真实性是实现沟通协调效果的基本要求。
    • 途径3'
      • ①正确界定行政组织的职能，理顺各部门之间的职能关系，避免职能交叉，使经常性的沟通制度化。 ②建立专门沟通协调机构，畅通沟通协调渠道。 ③建立灵活多样的协调形式和制度。
  • 公管的信息传递机制
    • 概念
      • 公共管理的信息传递机制，主要是指对公共管理系统内外各种信息的接收、选择、储存、传送、分析和处理的有机运作方式。
    • 阻碍因素
      • ①信源开放度过低 ②信道畅通度不高 ③信息的失真度较高 ④信息传递媒介不合适，媒介之间相互冲突，组织结构不合理，传播层次过多等等。
  • 公管的利益表达机制
    • 概念
      • 公共管理的利益表达机制，主要是指在公共系统中，不同利益主体有效表达利益诉求、行使自己权利、共享发展成果的有机运作方式。
    • 实现3'
      • ①培育利益主体的理性化利益表达意识 ②追求平等的利益表达权利和合理的利益表达渠道 ③加速推进利益表达的制度化、规范化和合法化