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立法法
立法法的思维导图，整理了立法理论、立法制度、立法过程、立法技术的内容，喜欢的可以点个赞收藏一下哟~
编辑于2023-04-05 17:00:56 湖南- 理论法
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立法法
第一编 立法理论
导论
一、立法学的研究对象与学科体系
（一）研究对象—立法
具体包括立法现象、立法规律以及其他相关事物，属于法学体系中的一门学科。
1.研究各种类别的立法现象
各种立法主体的立法
各种效力等级的立法
不同时代不同类型的立法
2.研究立法过程中的立法现象
立法准备
提出法案
审议法案
表决法案
公布法案
3.研究立法现象背后的立法规律
立法发展过程的各种规律
各种立法现象本身蕴含的规律
研究与立法现象、立法规律相关的事物
4.研究与立法现象、立法规律相关的事物
事物之间是普遍联系的，立法现象也不是孤立存在的。要想更好地分析立法现象，掌握立法规律，有必要研究和立法现象、立法规律相关的事物。
（二）立法学的学科体系
立法理论
研究立法活动中具有普遍性和规律性的理论问题和基本范畴
立法制度
立法活动中应当遵守的由有关法律规定的各种实体性和程序性的制度，包括立法主体、立法体制、立法程序和立法效力等方面。
立法过程
研究立法活动在有关制度中实际具体运行的过程，包括立法预测、立法规划、立法决策、立法协商、立法解释、立法修正、立法监督等活动。
立法技术
研究立法活动中形成的使立法得以科学和正确表达的各种方法和技巧，包括法律规范的结构与形式、规范性文件的结构与形式、立法语言等方面的技术问题。
二、立法学的发展概况
（一）立法学产生的条件
客观方面
立法学的产生在客观上以一定的民主政治制度为条件。民主政治制度下的 立法实践既为立法学的产生提出了实际需求，也创造了客观条件。
主观方面
随着立法实践的不断丰富，人们开始形成有关立法的思想、学说，逐步积 累了越来越多的研究资料，进而形成相对独立、自成体系的立法学。
产生和发展
西方立法学的产生和发展
17世纪初——18世纪末 开始产生 开始提出立法、行政、司法三权的分离与制衡，初步的理论探索。
18世纪末——19世纪末 逐步形成 资产阶级革命胜利，建立代议制民主，法学成为独立的学科。
19世纪末——20世纪末 已经形成 需要用立法的形式固定政治体制，在大量的立法活动中完善了立法制度和立法技术。
我国立法学的产生和发展
20世纪80年代 开始产生
20世纪90年代 基本形成（1982年《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》）
21世纪以来逐步繁荣
三、立法学的学科属性与研究意义
（一）立法学的学科属性
从认识论的角度，法学学科可以分为：
理论法学
主要研究法的基本概念和基本原理，主要包括法理学、法哲学、比较法学、法社会学等
应用法学
主要研究现实中的法律的创制和实施的各种实用性、操作性的具体的制度、方法和手段，如刑法学，民法学等。
从研究范围来看，法学可以分为：
专门法学
集中研究单一部门法的专门学科
综合法学
研究各部门法学中的一些共同问题
从研究问题的重点来看，法学可以分为：
国际法学
主要研究国家间如何创制和实施有关的法律制度和规范
国内法学
主要研究一个国家如何创制和实施自己的有关法律制度和规范
（二）立法学与其他学科的关系：
（三）立法学的研究意义
有助于提高我国的立法质量
有助于提高公众参与能力
有助于提高法律实施效果
有助于繁荣我国的法学研究
四、立法的历史发展
1.立法产生的原因和条件：经济、政治、文化
2.立法的发展进程
3.从古代立法到近现代立法发展的若干特点
专制向民主的转变
法定程序的确立
不同法律部门的划分
立法的原则与指导思想
立法的概念
立法的概念
立法，是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止法这种特定的社会规范的活动。
广义的立法，是指有关国家机关在其法定的职权范围内，依照法定的程序，制定、修改、补充和废止规范性文件以及认可法律规范的活动。
狭义的立法，专指国家最高权力机关（或称国会、国家立法机关等）制定、修改、补充、废止基本法律（或称法典）和基本法律以外的法律（或称普通法律）的活动。
立法的特点
（一）立法与“法的创制”
“法的创制”是近些年中国法学著述经常用来指代“立法”的一个名词， 它源于前苏联的法学著述。
两者都指国家旨在创立和变更的活动
法的创制的含义更广
法的创制比立法更多地强调理论的、深层次的东西
（二）立法与“法的制定”
一是与立法的含义和用法相同，法的制定就是立法的另一种表现形式
二是指特定的主体制定新法的活动，与认可、修改、补充和废止相 对应，是多种类别或形式的立法活动中的一种。
（三）立法的特点
1.特定主体
立法是国家的专有活动，是国家机关依照法定职权进行活动的法律形式之一，这是立法活动的主体特征
2.严格程序
立法是国家机关依照法定程序进行的活动，这是立法活动的运行特征
3.技术性较强
立法是制定、修改、补充和废止规范性文件的活动，需要对有限的社会资源进行制度性分配，立法需要语言来表达
立法的分类
立法本身的性质
民主的立法和专制的立法
国家机关性质
国家权力机关（或议会）的立法和国家行政机关的立法
国家机关地位
中央的立法和地方的立法
法律所调整的社会关系的性质
各法律部门的立法
制定和修改程序
宪法性法律的立法和普通法律的立法
立法产生的依据
依法进行的立法和依授权进行的立法
立法的本质
（一）立法是统治阶级通过国家机关将其共同意志转化为国家意志的过程
（二）社会物质生活条件是立法活动的最终决定因素
（三）经济以外的其他因素对立法活动的影响，主要包括政治、思想、道德、文化、历史传统、民族、宗教、艺术等等
（四）立法活动本身有自己的规律、体系和理论
法的形成与立法
法的形成是指法律规范逐步产生、发展，直至最后被纳入一个国家的法律体系的过程。
法的形成与立法既有联系又有区别
总的来说，在法的形成过程中，包含立法的各环节，而立法活动则是法的形成的结尾阶段。所以，法的形成是比立法的外延更为广泛的概念，是比立法延续时间更长的过程。从一定意义说，立法学主要研究的是法的形成的结尾阶段的活动及其规律。
立法的作用与法的作用的不同之处
法的作用体现在法律调整的全过程中，即在法的创制、法的实施 和法的实现中，人们都可以感觉到法的作用，这种影响既包括“应然”的，即法应当有什么作用，也包括“实然”的，即法实际起到了什么作用。
而立法的社会作用只是法在创制过程中对社会发生的影响，因此这种作用主要是“应然”的。
立法与法治
首先，判断一个国家是否是法治国家，不仅要看它是否有完备的法律体系，更要看它的法律体系是否科学、合理、符合本国的国情。这是法治对立法活动的形式要求和实质要求，也是立法的社会作用的规范性和公正性的体现。
其次，要科学、合理、民主地进行立法活动，还必须依法规范立法活动，依照宪法法律展开立法活动。这是法治对立法活动的规范要求，也是立法的社会作用的制度性体现。
最后，立法本身也是一种文化现象，是法律文化的重要组成部分。这也是立法作为法律文化的社会作用在社会主义文化领域的体现。
立法的指导思想
立法的指导思想是立法主体据以进行立法活动的重要理论依据，是为立法活动指明方向的理性认识。它是立法遵循的总的思想原则、政治原则，在立法中发挥根本性、全局性、方向性作用。
一、不同历史时期的立法指导思想
（一）奴隶制国家立法的指导思想
古东方奴隶制国家：利用神权为以君主为代表的奴隶主阶级服务，“受命于天”、“代天行罚”
西方奴隶制国家：以自然法理论为奴隶制度进行辩护，依附于神学。
（二）封建制国家立法的指导思想
中国封建社会时期：儒家经典和宗教神学相结合，天人合一，法自君出
欧洲封建社会时期：基督教神学思想居于垄断地位
（三）资本主义国家立法的指导思想
启蒙思想对资产阶级革命和后续的立法影响巨大，具体有“私有财产神圣不可侵犯”、“契约自由”、“三权分立的代议制民主制度”“维护资产阶级的自由、平等、人权”。
二、我国的立法指导思想
立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。” ——《立法法》第3条
立法原则
立法原则是在立法指导思想的指引下，在总结我国立法工作的实践经验基础上形成的，是在立法工作中所遵循的、具有可操作性的基本准则和方法。
立法原则集中地体现了一国立法的基本性质、内容和价值取向，是人们从长期的立法实践中概括出来的。
一、依法立法
第四条 “立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”
（一）立法应当依照法定的权限和程序
权限法定
依法立法这一原则强调各有关机关都必须在宪法、法律规定的范围内行使职权，不能超越法定的权限范围。
程序法定
关于立法程序，《立法法》中也有较为系统的规定，分别对全国人大、全国人大常委会、国务院等立法主体需要遵循的程序进行了明确，从法案的提出、到法案的审议、表决都有一套程序性规定，既有利于保证立法质量，也有利于提高立法效率。
（二）立法应当从国家整体利益出发
（三）立法应当维护社会主义法制的统一和尊严
法制的统一强调宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。
立法要求严肃谨慎，全面权衡利弊
注意法的稳定性，不能朝令夕改
保持法的连续性，保持法之间的衔接
二、立法的民主性原则
第五条 立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。
（一）立法应当体现人民的意志
（二）立法应当发扬社会主义民主
（三）要保障人民通过多种途径参与立法
民主立法原则的重大意义
第一，有利于在立法中全面反映人民的意志，而不仅仅反映部分利益群体的意志，增加立法的透明度，防止恣意妄为，在一定程度上避免由于关门立法可能产生的恣意专横和立法偏私现象，降低立法、执法成本。
第二，有利于全面了解各种不同的利益诉求，使立法的内容更加科学合理，进而提高立法质量和立法水平
第三，有利于使立法的最终结果得到人民的认同和支持，因为人们一旦参加程序，那么就很难抗拒程序带来的后果，除非程序的进行明显不公。
立法与民主
1.直接民主与间接民主
直接民主是指不借助于中介或代表，自己对自己的事务进行直接管理，公民可以直接参与公共事务决策的制度，表现为直接选举、全民公决。
直接民主这一看似公平、正义的制度架构在一定意义上只能适应小国寡民的古代社会，在地广人多的现代社会，公民直接参与政治似乎显得不太可能，参与成本比较高，因此有必要通过选举一定数量的公意代表来代替他们行使最高权力，这就是间接民主，也称代议制民主。
2.我国民主立法
一方面，我们通过民主选举的方式产生人大代表，由这些人大代表来行使立法权，人民的意志在立法中得以间接体现。
另一方面，我们坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动，也就是通过立法公众参与的方式，以集中民智，保证人民参与立法的权利。
三、科学立法
第六条 立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
强调过程科学，主要指立法机制要健全，立法的程序设置要科学，立法的权限分配要合理，立法的技术要先进等等
强调结果科学，主要指立法的内容能够合理界定权力与权限，不同层级的法律法规之间不抵触、协调统一，法律规则能够较好地体现社会发展规律等
（一）立法应当从当代中国的实际出发
（二）立法必须调查研究现实和历史的实际
（三）立法科学与否要接受社会实践的检验
（四）科学合理地规定权利与义务、权力与责任
立法与利益、国情
立法与利益
法与利益的一般关系
一、利益对法的决定性作用
（一）利益分化导致法的产生。法和国家权力一样，是在社会发展到一定历史阶段，出现了阶级对立、出现了不可调和的利益矛盾的条件下产生的。
（二）社会中占统治地位阶级的共同利益决定着法的存在和本质
（三）利益的发展决定法的发展。社会中各种利益之间的矛盾、冲突、竞争及不断发展的利益整合，是推动社会进步的内在动力。
二、法对利益的形成和发展的能动作用
（一）法可以在一定程度上促进利益的形成和发展
法作为社会主体认识利益和能动反映利益的产物，在具备一定客观条件时，可以以自己特有的制度安排和调整优势，促进一定利益的更快生成和迅速、健康发展
（二）法也可以阻碍一定利益的形成和发展
法作为社会中占统治地位的阶级意志的表达者，不可能对所有利益都一视同仁，法在保护和促进一定利益的同时，总是对另一些利益予以抑制，其目的也是使法所保障的统治阶级的利益达到最大化
（三）法是协调和实现各类利益的有效手段
立法过程实际上也是在调查研究、总结经验的基础上，认识、选择、协调各种利益的过程。法律对利益的调节是最重要的方式之一。
立法中的利益选择和协调
一方面，涉及各方尤其是广大人民群众利益的法律草案，在进行表决前必须向社会公开，广泛听取各方意见，强化博弈各方力量的对抗性。 另一方面，要保障博弈各方的公平参与，为各个相关利益主体提供表达自身意见的渠道。 立法，应该“在最少的阻碍和浪费的情况下给整个利益方案以最大的效果。”
立法过程中利益选择的特点
（一）主体性
立法中的利益选择，最终是一小部分人作出的（掌握国家权力的占 统治地位的阶级的代表），除了全民公决之外，现代立法基本上都 是代议制的产物，国外的是议会的议员，在我国是人大代表。
（二）受客观实际制约
立法虽然会受特定主体的主导，但是也不是说这些主体可以恣意 妄为，立法者的利益选择终究还是受经济社会发展和历史传统等 客观条件的制约。
（三）相对性
虽然我们在努力追求良法善治，最大限度地实现公平公正，但是 立法者必须保持一种理性，那就是公正总是相对的。利益的选择 总是具体的，总是要随着各种社会因素和情况的变化而不断作出 调整。
（四）代价性
任何一项社会选择从总体上看都要付出一定的代价，人们总是在 利益得失的比较衡量中作出选择的。
立法过程中利益选择与协调的原则
（一）目的与规律的统一
立法是一种有目的的活动，它要力求体现广大劳动人民的共同利益， 但是最终能否实现，并不取决于人们的主观愿望，而是取决于它和 客观规律的契合程度。
（二）整体与个体的统一
根据主体数量的多少，利益可以分为公共利益、集体利益和个人利 益。这些利益往往会发生冲突，立法者应该尽力寻求整体利益和个 人利益之间的最佳结合点。
（三）利益最大化与法律人道化
法律选择和协调利益首先是为了达到利益的最大化，在利益最少耗 费和个人利益受到充分尊重的情况下达到社会利益总量的最大化。 同时，立法在利益选择过程中必须时时关注法律的人道化问题，把 更多的人文关怀注入利益的协调之中，把以人为本、人的尊严的理 念切实贯穿于立法的全过程中。
立法与利益群体
利益群体是指具有共同利益，且为争取共同利益而采取共同行动，以影响政府决策的社会组织。在国外，利益群体往往也被称为利益集团、压力集团。 国外对利益群体的分类大致有：以某种直接的经济利益为目的的群体，如企业联合会、商会、工会、农会等；以促进某种社会公共利益为目的的群体，如民权组织、环境保护组织、野生动物保护组织等；以某些特别职业的利益为目的的群体，如律师协会、医师协会等。
一、利益集团影响立法的主要方式
（一）向国会议员提供重要资讯（游说）
（二）支持议员候选人竞选活动，为其提供经费（影响选举）
（三）利益群体有时通过对抗的方式来影响立法决策（和平示威）
（四）通过设法影响社区舆论及选民意向而间接推动立法
二、利益群体对立法的积极影响
促进民主立法、科学立法
利益集团由不同的群体组成，本身比较 接近普通民众，信息来源于普通民众，并对信息进行整合，一些利益集团 在技术方面有较大优势，可以充分利用本集团成员的经验、知识和技术资 源，为立法者提供更为科学的技术支持。
促进基层民主发展
在基层民意表达和反馈机制薄弱的地方，利益 集团影响立法活动，为普通民众参与立法的过程提供特定、合法的渠道和 可以依赖的力量。
维护社会稳定
利益集团在为普通民众提供表达的资源和渠道的同 时，对于纾解民意、消除社会不满发挥重大作用
三、利益群体对立法活动的弊端
（一）不同社会人群形成利益群体的能力不同。一般而言，工商业者的利益共 同体就比消费者保护组织更容易形成，而且与之相比也更有力量。
（二）弱势人群的诉求往往更难以通过利益群体得到关注和保护。
（三）利益群体的“名实不符”。组织成员与组织的权力核心之间的隔离可能 导致组织的核心所作的决策只代表少数人的意志。
（四）利益集团有时会扭曲正常的公共决策过程，扭曲民主立法过程。受利益 驱使。利益群体有时会从事非法游说。比如有些利益群体可能以非法行为 来影响立法，如贿赂议员、制造假信息、非法的集会游行示威、出版非法 的宣传品、诽谤议员等。
四、合理的引导和规制利益集团的立法表达
（一）扩大和完善立法意愿的表达渠道
（二）创造更多的利益集团，多元的博弈环境。对博弈力量对比进行改变
（三）规范政府和强势利益集团的这种关系
立法与国情
孟德斯鸠（法）
任何一种法都与一定社会的社会关系、自然人文环境密切相关，作为法的外部形式的法律是一种理性的规范。
一、现代国家立法与国情的关系
（一）立法与经济基础
经济基础中最主要的就是生产方式，也就是生产力发展水平和生产关系的形态。
（二）立法与政治体制
政治体制中非常重要的一个体现是国家结构形式，国家结构形 有单一制和复合制之分。
（三）立法与历史文化
谈及立法与历史文化的关系，既可以从广义的角度来考察，也可以从狭义的法律文化的角度来分析。广义层面，一定时期的思想意识、道德观念一定会对当时及后世的立法活动带来影响。狭义层面最典型的就是法系这个概念的使用，法系本身就是按照法律的特点和历史传统对各国法律进行分类的一种方法。
（四）立法与地理环境
在劳动者和生产工具基本相同的情况下，优越的地理环境就会有相对多的产出，产出的增加就会加速私有财产的形成和阶级的分化，就为政权和法的产生创造了条件。
二、中国立法与中国国情
（一）经济层面
1.规范市场主体——1993年《公司法》 2.维护公平竞争——1993年《反不正当竞争法》 3.加强宏观调控——1995年《银行法》、1997年《价格法》 4.健全社会保障——1994年《劳动法》
（二）政治层面
中国革命和建设近百年来的历程充分证明的一点事实是要毫不动摇地坚持党的领导，坚持党的领导是中国特色社会主义的本质特征，这是中国最重要的政治国情。
（三）人口、民族和地理环境层面
人口因素在我国立法中影响较大，最直接的就是《人口与计划生育法》
民族构成状况直接影响我国的立法制度，我国是一个统一的多民族国家，为了发挥各民族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，专门制定了《民族区域自治法》。
（四）从历史文化传统层面
历史文化传统深深地影响着具体的立法内容，也会影响一些立法制度的实施效果。《老年人权益保障法》
（五）国际环境层面
自新中国成立以来，我国的立法受外来因素影响较大，一是前苏联的影响，二是受西方国家的影响。
第二编 立法制度
立法主体
立法主体概述
【立法主体】是指根据宪法和有关法律规定，有权制定、修改、补充、废止各种规范性文件以及认可法律规范的国家机关、社会组织、团体和个人。
一、立法主体的含义
立法主体是立法活动参与者的总称，有法治说和功能说。
（一）法治说
法治说认为，立法主体是依法有权进行或参与法的制定、认可和变动的国家机关的总称，强调立法主体是法定机构，具有法定权力。
主要有：1.议会；2.行使立法权的政府；3.解释法律和法规、创制判例法的司法机关。
（二）功能说
功能说则认为，立法主体就是有权参与或实际参与立法活动的机关、组织和人员的统称。
主体范围除了前述三种之外，还包括：1.对立法起实际作用或者产生实际影响的政党及其他社会团体；2.作为主权享有者的人民。
二、我国立法主体种类
1.国家权力机关
全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会；设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会；其他民族自治地方的人民代表大会。
2.国家行政机关
国务院；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构；省、自治区、直辖市的人民政府；设区的市、自治州的人民政府。
3.国家军事机关
中央军事委员会；中央军事委员会各总部；各军兵种；各军区；中国人民武装警察部队。
立法机关
【立法机关】是国家政权机构中地位最高的，以立法为主要甚至是唯一职能的，以议事形式进行立法活动的，制定、认可和变动法律的国家机关。
一、立法机关的特点
第一，立法机关是国家政权机构中地位最高的权力机关
第二，立法机关是最主要的行使立法职能的国家机关
第三，立法机关是由代表组成的主要采取议事形式进行活动的国家机关
第四，立法机关是制定、认可和变动法律的国家机关
二、立法机关的分类
权力来源
法定立法机关
授权立法机关
效力位阶和实施范围
中央立法机关
地方立法机关
三、立法机关的职能
1.反映民意
立法本身就是要对各种利益进行分配，分配好利益就要听取民众意见。
2.重大决策
现代法治国家，凡是重大决策一般都由立法机关来依法作出。 3.对行政机关和司法机关施加影响。立法机关可以监督行政机关和司法机关，有的还能选举产生甚至领导行政机关和司法机关。
3.对行政机关和司法机关施加影响
4.沟通联系，达成共识
5.制定法律
四、我国立法机关所实行的民主集中制原则
人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关由人大产生、对人大负责、受人大监督，其他国家机关之间是分工负责的关系。
主要内容
1.国家机构和人民的关系上
国家权力来自人民，人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督
2.国家权力机关与其他国家机关的关系上
国家权力机关居于核心地位，其他的国家机关都由它产生，对它负责，受它监督
3.中央国家机关和地方国家机关的关系上
遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性与积极性的原则
4.国家权力机关的运行高度重视运用民主机制
国家权力机关制定法律和作出决策，都经过广泛讨论，实行少数服从多数的决策原则，集中体现人民的意志和利益
同时，全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会实行集体负责制，集体行使职权，集体决定问题。
五、立法权
立法权是由特定国家机关行使的，在国家权力体系中占据特殊地位的，用来制定、认可和变动法的综合性权力体系。
立法权是一种综合性权力体系
立法权是国家权力体系中特别重要的权力
立法体制
立法体制概述
立法体制的类型
单一制与复合制
单一制就是立法权只由同一类别的国家机关行使立法权
复合制就是立法权由两个以上的国家机关共同行使
国家立法权是否以民主的原则和制度为基础
专制的立法体制
民主的立法体制
国家立法权行使是否受到其他国家机关的制约
独立的立法体制
制衡的立法体制
中央政权与地方政权行使立法权的情况
中央集权的立法体制
地方分权的立法体制
我国现行的立法体制
统一多层次的立法体制
统一
所有立法都必须以宪法为依据，不得同宪法相抵触；下位法不得同上位法相抵触。
国家立法权由全国人大及其常委会统一行使，法律只能由全国人大及其常委会制定。
多层次
在保证国家法制统一的前提下，国务院、省级人大及其常委会和设区的市人大及其常委会、民族自治地方人大、国务院各部委、省级人民政府和设区的市人民政府，分别可以制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章，香港、澳门特别行政区享有独立的立法权。
各机关立法权限和立法事项
（一）国家最高权力机关
7’全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。 全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。 全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
8’下列事项只能制定法律： （一）国家主权的事项； （二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权； （三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度； （四）犯罪和刑罚； （五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚； （六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度； （七）对非国有财产的征收、征用； （八）民事基本制度； （九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度； （十）诉讼和仲裁制度； （十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
（二）国务院
（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；
（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。
（三）国务院职能部门
80‘国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
81′涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章
（四）省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的权力机关
立法权限72‘－人大及其常委
省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规
设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对【城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等】方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。
立法事项73‘
（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；
（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。
（五）省、自治区、直辖市和设区的市的行政机关
（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；
（二）属于本行政区域的具体行政管理事项
（六）民族自治地方的权力机关
75′民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。 自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
（七）中央军事委员会
军事法规、军事规章在武装力量内部实施
授权立法
【授权立法】（委任立法/委托立法），从狭义上讲，它是指有权立法的国家机关通过 一定形式，将属于自己立法权限范围内的立法事项授予其他国家机关进行立法， 被授权机关在授权范围内进行立法的活动。通常可以分为法条授权立法和专门 授权立法。
分类
【法条授权立法】指享有立法权的国家机关在自己制定的规范性文件中， 授权其他国家机关制定执行性的规范性文件。
【专门授权立法】指享有立法权的国家机关通过专门的决定，授权其他国 家机关对本属于自己的有关立法事项先行立法。
地方立法
地方立法概述
【地方立法】指特定的地方政权机关，依据一定职 权和程序，运用一定技术、制定、认可、修改、补充和 废止效力不超出本行政区域范围的规范性法文件的活动。
特征
地方性
复杂性
受监督性
基本原则
地方立法的一般原则
依法立法
民主立法
科学立法
地方立法的特有原则
（一）地方特色
在形式上，地方立法特色主要的区别对象是中央立法的体例和系统性。中央立法的立法体例更为整体、全面，覆盖的内容也较为齐整，逻辑结构也更加严谨。
在内容方面，地方立法特色主要表现为不同地方立法之部分或全部内容的与独特性。
地方立法特色
（1）就实施性立法而言，其目的是根据地方具体实际而实施或执行法律、行政法规之精神、原则或规定。
（2）就自主性立法而言，其目的是管控地方性事务。
突出地方立法特色
其一，以“问题”为导向
其二，应立足于实际
其三，解放思想，勇于创新
（二）地方自主原则
地方立法权实质上是一种地方立法自主权
约束性条件
现实条件，即需结合本地区的具体情况和实际需要而行使
法定条件
贯彻和实施好地方自主原则
首先需要准确把握地方立法的地位与功能定位，尤其是要处理好与中央立法的关系问题
其次要充分发挥地方人大及其常委会的主导作用，建立健全人大主导型立法体制
最后要加强地方人大机关的队伍建设和能力建设，切实提高地方立法能力
地方立法的分类
一般分类
国家结构形式下地方立法地位的不同
联邦制地方立法
单一制地方立法
地方立法主体的不同
地方立法机关立法
地方行政机关立法
特别分类
根据我国宪法和法律规定的立法权限不同
（1）一般行政区的地方立法
（2）民族自治地方立法
（3）经济特区立法
（4）特别行政区立法
地方立法的功能与宗旨不同
实施性地方立法
创制性地方立法
地方立法在国家治理和法治建设中的独特作用
(1) 贯彻落实国家法律、行政法规和国家政策中发挥重要作用
(2) 在因地制宜管理地方事务、推进地方治理中发挥重要作用
(3) 先行先试，为国家立法提供样本和经验，发挥立法试验田作用
(4) 增强法治观念，培养法治人才，充分发挥人大制度功能方 面发挥重要作用
中央与地方立法事权的划分
一、划分央地立法事权的两种理念
国家主义
契约主义
二、央地立法事权纵向划分的标准
立法所调整事务的性质或属性
立法所调整事务的重要程度
立法所调整事务的影响范围
立法的调整机制与方法
地方立法权
设区的市地方立法权限
权限范围
横向划分
（1）城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项
（2）“法律另有规定”的地方立法权限范围
（3）原较大的市已经制定的法规规章继续有效
纵向划分
(1)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实 际情况作具体规定的事项。
(2)地方性事务中需要制定地方性法规的事项
(3)在全国人大及其常委会专属立法权之外中央尚未立法的事项
设区的市立法不得涉及法律保留事项 8’
设区的市立法权限需要遵循“不抵触” 原则
《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政许可法》
实践中地方立法权之间的关系
设区的市人大与其常委会立法权限划分
设区的市地方性法规与本级政府规章
设区的市地方性法规与上级政府规章的关系
地方立法权实施过程中存在的问题
立法抄袭、重复现象严重,缺乏地方特色
地方立法不必要的升格现象
地方立法实践中“强行政、弱人大”现象；
地方保护主义的可能
新时代地方立法的重点方向
加强促进高质量发展地方立法
加强民生领域地方立法
加强生态环境领域地方立法
加强社会主义核心价值观地方立法
区域协同立法
【区域协同立法】是我国地方立法领域出现的新兴概念，它是随着区域一体化发展及跨区域社会治理需要而提出的一种法治对策，是在特定区域范围内跨行政区的地方立法机关之间就区域性公共事务，在平等协商互利共赢的基础上共同展开区域性规则的制定、认可、变动的立法活动总称。
第三编 立法过程
立法程序
立法程序概述
【立法程序】指国家权力机关（或议会）制定、认可、修改或废止规范性文件过程中的工作方法、步骤和次序。
立法程序的范围
广义上的立法程序把立法预测、立法规划、立法决策、立法协商、立法修正、立法监督等包括在内。
狭义上则仅仅指提出法案、审议法案、表决法案、公布法案四大环节，并不包含立法预测、立法规划等内容。
立法程序≠立法过程
不同效力层次的立法，程序上略有差异。
立法程序的价值
民主性
交涉性
理性化
效率性
中立性
制定程序
一、提出法案
【提出法案】指由有立法提案权的机关、组织和人员，依据法定程序向有权立法的机关提出关于制定、认可、修改、补充和废止规范性法律文件的专门活动。
提出法律案的主体
有权向全国人大提出法律案的主体
（1）全国人大主席团 （2）全国人大常委会 （3）全国人大各专门委员会 （4）国务院 （5）中央军事委员会 （6）最高人民法院 （7）最高人民检察院 （8）全国人大的一个代表团或30人以上代表联名
有权向全人常提出法律案的主体
（1）委员长会议（2）全国人大各专门委员会 （3）国务院（4）中央军委 （5）最高人民法院（6）最高人民检察院 （7）常委会组成人员十人以上联名
提出地方性法规案的主体
主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府
县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇 的人民代表大会代表五人以上联名
提出地方性法规案的主体
县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议
提出的必须是法案，即关于制定、认可、修改、补充和废止规范性文件的提议。
二、审议法案
【审议法案】是立法机关对提出的法案进行审查、讨论、辩论的活动。包括决定其是否应当列入议事 日程、是否需要修改以及对其加以修改的专门活动。
主要内容
决定法案是否列入议程
研究和审议法案是否符合经济、政治、文化和社会生活发展的需要，是否具有必要性，并提出意见
研究和审查法案所要解决的立法问题是否具有可能性，条件是否成熟，并提出意见
立法所涉及的问题向有关方面进行调查，要求有关方面提供必要的文件、资料，征询和协调有关方面的意见
从立法技术上审查法案，协调本法案与其他法案的关系
对法案提出修改意见
审议法案的主体
1.代表团审议
2.专门委员会审议
3.法律委员会审议
审议法案的基本要求:
审议前的准备工作
审议次数的规定
审议中的言论自由原则和民主立法原则
三、表决法案
【表决法案】指立法机关组成人员通过一定的形式和程序，对审议完毕的法案表示赞成、反对或弃权的活动。
表决的结果
绝对多数，它要求获得超过全体有资格投票人的1/2票数，而相对多数只要求到会人数的1/2通过即可
四、公布法案
法律文本的公布是指由特定的主体把立法机关通过的法律文本在一定期间内以法定的方式公之于众。
法公布后何时生效
一是法公布后马上生效或在法公布的同时生效
二是法公布后经过一定时间后生效
立法效力
立法效力概述
【立法效力】指规范性文件所具有的普遍约束力和适用范围，即法律在什么地方、什么时间、对什么人 有效。
效力范围
空间效力
对人的效力
时间效力
立法效力位阶与裁决
【立法的效力位阶】是指由立法体制决定的，不同国家机关制定的规范 性文件在法律体系中所处的效力位置和等级。
确定法的效力位阶通常应该遵循如下原则
上位法优于下位法 新法优于旧法 特别法优于一般法 特殊法优于普通法 法律文本优于法律解释
特别法与一般法存在的情形
1.同一部门法中特别法与一般法的关系
2.同一立法主体制定的不同部门法的特别法与一般法关系；
3.下位法执行上位法时的特别法与一般法的关系；
4.下位法变通上位法时的特别法与一般法的关系。
立法效力的裁决
在各种规范性文件之间出现不一致，不能确定如何适 用时，对立法效力的裁决程序。
法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。
行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。
地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决
（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决； （二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决； （三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。 根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。
立法中法的溯及力
【法的溯及力】（法律溯及既往的效力）指新法生效后，是否可以适用于其生效前发生的事件和行为； 如果可以适用，则该法律有溯及力，如果不能适用，则该法律没有溯及力。
93‘法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。
立法预测、规划、协商
立法预测
【立法预测】就是在社会发展规律和法律发展规律的指引下，运用科学的方法和手段，对立法的发展趋势、未来状况进行考察、推测的方法、过程及相应的结果。
立法规划
【立法规划】（立法计划）指享有立法权的机关根据国家的方针政策、国民经济和社会发展计划，在科学的立法预测基础上，作出的立法目标、措施、步骤等的设想和安排。
52‘全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。 全国人民代表大会常务委员会工作机构负责编制立法规划和拟订年度立法计划，并按照全国人民代表大会常务委员会的要求，督促立法规划和年度立法计划的落实。
66'国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法计划，报国务院审批。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况，加强组织协调和督促指导。 国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。
立法规划的要素
规划主体
人民代表大会常务委员会、国务院法制机构
规划对象
对未来一段时间内需要以立法的形式予以调整的社会关系进行的安排
规划内容
全国人大常委会立法规划履盖五年的时间周期，具有相对固定的内容板块和体例结构，一般将列入规划的立法项目分为三大类。
立法协商
立法协商概述
【立法协商】是立法过程中立法主体、各类利益相关者对立法中的重要争议问题沟通、商谈、协调、寻求各 方最大共识的活动过程。
“协商民主”是在中国共产党领导下，以经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，于决策之前和决策实施之中，在全社会（人民内部各方面）开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。
立法协商的主体
人民代表大会及其常务委员会
人民政协
行政机关
人民团体
社会组织
公民
立法协商的主要方式
一、立法过程中的立法协商
（一）立法起草阶段的立法协商
（二）立法审议阶段的立法协商
二、公民参与立法协商的主要方式
（一）公开征集立法项目建议或法律法规草案稿 （二）立法调研 （三）书面征求意见 （四）座谈会 （五）论证会 （六）列席和旁听 （七）公布法律草案征求意见 （八）立法听证
立法听证
【立法听证】指立法主体在立法活动中，进行有关涉及公民、法人或其他组织的权益的立法时，为给予厉害关系人发表意见的机会而主持由政府官员、专家学者、当事人、厉害关系人以及其他人进行陈述意见，从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种程序制度。
立法解释
立法解释
【广义的立法解释】指有立法权的国家机关及其所授权的机关按照法定程序对立法性文件的规定等所作的专门 理解和说明。
【狭义的立法解释】指国家最高权力机关或其常设机构、最高代议机关等专门立法机关对法律所作的理解和说明。（我国《立法法》所使用的概念）
法律解释体制
我国法律解释体制
全人常
全国人大常委会的法律解释权限
（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的
1.需要进一步明确法律界限的
2.需要弥补法律规定的轻微不足的
3.对法律规定含义理解产生较大意见分歧的
（二）法律制定后出现新情况，需要明确适用法律依据的
1.凡属于不需要改变原来的法律规定，而是作为一种 特殊情况对法律进行变通执行的，可以采用立法解释 的办法，不修改法律；
2.从问题的性质看，应当修改法律，但问题比较具体， 修改法律一时还提不上议事日程，可以先采用立法解释 的办法，待以后修改法律时再补充进法律或对法律进行 修改。
全国人大常委会的法律解释程序
（一）法律解释要求的提出
（二）法律解释草案的研拟和列入议程
（三）法律解释草案的审议
（四）法律解释的表决通过和公布
对法规的立法解释
一、行政法规的立法解释
“谁制定谁解释”的立法解释理念
行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。
二、地方性法规的立法解释
（一）对地方性法规的立法解释主体及其权限
由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释
立法修正
立法修改和补充
【立法的修改】是通过改变法的某些规定，使立法达到预期目的，适应新的社会需要。
【立法的补充】指在现行法规定不变的情况下，加入新的内容，使其更加完善。
立法修正≠立法修订
修改的内容不同
法律的修正是指法定机关对法律的部分条款进行的修改，是局部的或者个别的修改。
法律的修订则是指法定机关对法律进行全面的修改，是整体的修改。
审议的内容不同
法律的修正通常提出修正案草案，审议机关的审议是针对修正案草案进行的，未作修改的部分不审议。
法律的修订通常提出全面的修订草案，审议机关的审议是针对草案文本的全部内容，而不是针对修改内容进行审议
表决的内容不同
法律的修正，在表决通过时，通过的是修改某某法律的决定或者修正案。
法律的修订，表决通过的是整个修订草案。
公布的方式不同
法律的修正，其公布方式有两种：一种是公布修改决定。另一种是公布法律修正案。
法律的修订，没有修改决定，国家主席令直接公布全国人大常委会修订通过的法律文本全文。
生效日期不同
采用修正方式修改的法律，只对修正的条款规定一个新的生效日期，原法律的生效日期不变，即未修正的条款的生效日期仍为原法律的生效日期。
采用修订方式修改的法律，对原法律规定的生效日期必须作出修改，另行规定新的生效日期。
立法的修改和补充的权限和程序
权限
有权对法进行修改和补充的机关，即法的修改和补充的主体，可以是被修改和补充的法律的制定者，也可 以是非制定者。
程序
除宪法修改必须经过特别的程序，对法律的修改，其程序大体与制定法律的程序相同或相似。
第一，法律的修改也要向社会征求意见；
第二，可以对法律进行“打包”修改；
第三，关于法律修改的审议文件。提交前后对照文本，说明修改法律的必要性、可行性、主要内容以及重大分歧意见的协调处理情况；
第四，法律修改后，应当公布新的法律文本。
立法的废止
【立法的废止】（法的废止）指有关立法主体依据一定的职权和程序，使其所制定的规范性文 件失去法律效力的专门活动。
废止方式
在新法中明确规定废止旧法
已有新法颁布，旧法自然失效
有的法已经完成其历史任务而失效
以专门文件的形式废止旧法
规范性文件的系统化
【规范性文件的系统化】指将不同国家机关制定颁布的各种规范性文件按照一定要求进行分类、整理或 加工，使之统一、完整、明确和有序。包括规范性文件的清理、汇编和编纂。
【规范性文件的清理】（法规清理/法规整理）指有关国家机关在其职权范围内，按照一定的方法，对一定范围内的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要变动（修改、补充或废止）的专门活动。
【规范性文件汇编】是在清理规范性文件的基础上，按照一定顺序，将各种规范性文件集中起来，加以系统的编排，汇编成册。规范性文件的汇编，又称法律汇编、法规汇编等。
【规范性文件的编纂】（法律编纂/法典编纂）指有权的国家机关在清理和汇编规范性文件的基础上，将现存的同类规范性文件或同一部门规范性文件加以研究审查，从统一的原则出发，决定它们的存废，对它们加以修改、补充，最终形成集中统一的、系统的规范性文件。
立法监督
立法监督概述
【立法监督】指特定的监督主体在法定的权限内，依照法定程序，对立法过程及结果所进行的审查和监控。
立法监督的特点
主体的特定性
依法设定的专门机构，即这种主体是能够直接受理和处理立法监督事项的专门机关。
过程的程序性
立法监督的程序是对立法监督权的保障，也是对立法监督权的规范与限制。最大可能地保障立法监督机关行使监督权力的合法性、合理性。
对象的法定性
各监督机关在立法监督对象、内容的设定上，应当形成合理的体系，而且要通过法律予以明确规定。
立法监督的模式
【事前审查型立法监督】 指在规范性文件生效以前，由有关国家机关对其所实行的立法监督。
【事后审查型立法监督】指在法的实施过程中，基于有关机构或公民等就某一规范性文件的合宪性合法性问题向法定的立法审查机关提出审查的诉求，而由该机关对立法所进行的立法监督。
【事前和事后审查结合型立法监督 】指在规范性文件颁布生效的前后，分别设定不同的审查机制和程序而对其合宪性、合法性予以审查的立法监督。
我国的立法监督体制
基本特点
（1）立法监督机关的设置以权力机关即人大及其常委会 为核心，行政机关也行使某些立法监督职能
（2）立法监督以事后监督为主，兼有事前监督的规定， 如批准制度；
（3）监督方式多样化：如有改变、撤销、批准、法规清 理及裁决等
内容
（一）合法性的监督
1.立法的权限必须合法
2.下位法在内容上不得抵触上位法
（1）上位法有明确的规定，与上位法的规定相反的
（2）虽然不是与上位法的规定相反，但旨在抵消上位法的规定，搞“上有政策下有对策”的
（3）上位法没有明确规定，与上位法的立法目的和立法精神相反的
（4）违反了《立法法》关于立法权限规定，越权立法的
（5）下位法超出上位法规定的处罚种类和幅度的
3.立法的程序必须合法
（二）适当性的监督
可以视为立法不适当的几种情况
（1）要求公民、法人和其他组织执行的标准或者遵守的措施明显脱离实际的
（2）要求公民、法人和其他组织履行的义务与其所享有的权利明显不平衡的
（3）赋予国家机关的权力与要求与其所承担的义务明显不平衡的
（4）对某种行为的处罚与该行为所承担的责任明显不平衡的
我国立法监督的主要方式
批准
备案审查
被动审查
改变或撤销
裁决
清理
宪法监督
【宪法实施】指宪法在国家现实生活中的贯彻落实，是使宪法规范的内容转化为具体社会关系中的人的行为。
【宪法监督】指由特定国家机关按照法律程序对国家机关作出的宪法行为进行合宪性审查的制度。
监督类型
1.普通法院监督制
普通法院监督制是指普通法院在审理具体案件过程中附带地对作为案件审理依据的法律的合宪性进行审查，即通过司法程序审查、裁决立法和行政机关是否违宪，因而也称“司法审查”或“违宪审查”。
由于法院体系内的各级法院在审理具体案件过程中都有权审查所涉及的法律、行政命令等是否违反宪法，因此该体制也称分散型体制。
2.专门机关监督制
专门机关监督制是指在国家机构中设立专门的保障宪法实施的机关，以特定的程序和方式审查法律文件是否符合宪法。
以德国为代表的宪法法院模式和以法国为代表的宪法委员会模式
在专门机关监督制下，宪法监督是由宪法特设的专门机关进行的，全国只有一个专门的机关行使宪法监督权，所以又称为集中型体制。
我国宪法监督的特点
1.由最高国家权力机关作为宪法监督主体，统一行使宪法监督权
2.注重事前审查
3.对于违宪的法律文件，采用制定机关自我纠正与撤销并重的原则
4.宪法监督的主体与对法律文件合法性审查的主体具有同一性
立法评估
63‘全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。
立法后评估
构成要素
立法后评估主体
即解决谁来对立法进行评估的问题。通常是立法机关的组成人员联合政府机关有关人员或专家学者等组成评估小组对立法进行评估，也可以委托第三方主体进行。
立法后评估的对象
从我国现行立法后评估运作来看都是立法主体选取一定代表性的立法进行评估
立法后评估的目的
各立法部门组织立法后评估，其主要目的是通过“立法后评估”检验立法在实施过程中所产生的社会与经济效益，检验立法中各项制度和程序规定是否合理、可行，发现其在实施过程中存在的主要问题。从而对现行立法做出全面的、科学的评价，对以后法律的立、改、废提供可靠依据，提高立法质量。
立法后评估的方法
立法主体进行立法后评估多采取问卷调查、座谈会、实地调研等方式
制定立法后评估的标准
（1）合法性标准 （2）合理性标准 （3）协调性标准 （4）实效性标准 （5）技术性标准
立法前评估
指标体系
（1）必要性评估
衡量各立法项目的成本及效益，将可能取得最大社会效益的立法项目排在首位，对有必要制定法律的项目进行立法。
立法必要性指标应当着重评估两点：一是该项目是否必须通过立法予以规制，有无其他替代措施；二是立法的收益是否大于成本。
（2）合法性评估
立法的合法性指立法草案要符合现行法律规定和法律原则
（3）可行性评估
立法的可行性评估主要包括立法的可操作性、立法的时机和条件。
立法的可操作性，即建立的法律制度、设立的法律规则，是否有明确的法律主体、客体和内容，守法者、执法者和司法者有明确的权利、义务和责任。
（4）影响性评估
对立法对社会政治、经济、文化、环境等各方面进行预期的影响性评估。
立法前评估与立法后评估
立法前评估所要解决的问题是某立法项目是否应进行立法、何时立法、如何立法的问题，评估的主要内容是立法项目及草案的必要性、合法性、合理性，以及立法项目可能产生的对于经济、社会和环境的影响。
立法后评估则是通过对立法在执法、司法和守法中的具体问题进行评价，分析法律实施中存在的问题，评估立法是否按预设目标运行。
简而言之，立法前评估重在对立法项目进行风险预期和控制，而立法后评估则是对法律实施效果的评价，立法前评估的目标预设是保障立法之质量，而立法后评估的目标预设则是检验立法之质量。
第四编 立法技术
法律规范的结构与形式
【立法技术】指在立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和技巧的总称。
立法技术的基本内容
（一）实现立法使命之方法
从整体上看，立法的使命是要实现法治
从单个法律来看，立法使命，可以简单理解为立法目的
（二）增加条文效用之手段
效用就是效果和作用，任何一部立法都是要通过具体条文的形式来告知人们，什么是可以做的，什么是不可以做的，哪些行为是合法的，哪些行为是违法的。
（三）立法体例格调之选择
（四）立法条目次序之排列
（五）立法用语字句之推敲
立法技术的一般方法
（一）从实际出发与注重理论指导相结合
立法要反映的实际是发展着的，立法既要立足于现实，又要体现事物发展的趋势，立法应有必要的超前性。
（二）客观条件和主观条件相结合
一方面要在条件不具备时，不去盲目立法
另一方面，在条件还不成熟时，应当善于促成条件的成熟，不消极等待
（三）原则性和灵活性相结合
坚持立法的法治化和法制的统一，又允许在一定条件下对这些原则作灵活、变通的运用。
1.法本身包含原则性和灵活性的规定。比如用“但书”句式。
2.规定全国通行的原则条款，又允许地方或有关部门根据具体情况作出变通规定或具体规定。
（四）稳定性与变动性相结合
立法技术的主要策略
（一）立法的超前、滞后和同步：立法时机
（二）立法的协调性
内部协调
【内部协调】指立法本身要有协调性
内容
1.各种法之间的纵向、横向关系要协调一致
2.法的内部结构协调一致
3.法的内容和形式要协调一致
4.法的内容和结构要协调一致
外部协调
【外部协调】指立法要与它所调整的社会关系相协调。
（三）立法的可行性
立法要可行，就必须要注意从实际出发，原则性和灵活性相结合，稳定性和适应性相结合，充分考虑主客观条件，合理处理立法超前、滞后和同步的关系，消除立法混乱。
（四）立法的完备
立法的完备是立法者所追求的理想和目标。立法的完备可以指整个立法的完备，也可以指立法过程的某一个阶段的完备，还可以指法的体系或部门法或某个法的完备。
（五）“试行”与“暂行”
1.试行法是由立法机关原则通过和批准的，在一定范围内试行，经过一个阶段的实践，再总结经验，加以修改完善。
2.暂行法则是由国务院及其下属机构制定或地方国家机关制定，不采用严格的法典化结构，称为“暂行条例”或“暂行规定”。
法律规则的分类
法律规则在法律调整中不同作用
调整性规则
【调整性规则】是直接体现法对社会关系调整职能的规则，它为主体提供各种合法行为的模式和尺度，其功能在于通过分配法律权利和法律义务的手段来确认和调整社会关系。
立法者在规定义务人的义务时，必须考虑到是否为其设定了相应的权利，反之亦然。 重视权利并不等于主体的每一项具体权利都必须在规范性文件中加以明确规定。
授权性规则
义务性规则
权义复合性规则
禁止性规则
保护性规则
立法者设定法律责任和制裁措施应当遵循的首要原则是合法性原则，包括规定法律责任和制裁措施时，在职能权限和责任内容两个方面都必须合法。
设定法律责任还应坚持法律责任的平等性、程序保障性、可操作性等原则。
委任性规则和准用性规则
【委任性规则】(委托性规则)指没有明确规定某一行为规则的具体内容，只是授权某一国家机关加以规定的法律规则。
准用性规则也没有直接规定某一行为规则的内容，但明确指出在这个问题上可以适用其他法律条文或规范性文件中某一规定的规则。
专门性法条
本身并没有规定具体的行为模式，不是产生具体法律关系的独立的规范性根据，但他们在法律调整中执行着某些专门职能，如定义概念、确定法律原则、指出法律规范的效力范围，等等。
（1）原则性法条
原则性法条的功能在于确定法律调整的指导思想、目的、任务或基本价值取向。
（2）定义性法条
定义性法条的功能是确定和解释法律概念的特定含义
（3）业务性法条
【业务性法条】。指专门规定法律规范的效力范围的规范，包括时间效力、空间效力、对人的效力和对事的效力。
（4）冲突性法条
【冲突性法条】(法律选择规范/抵触规范/间接规范)指在法律、条约或国际惯例中规定的，在处理国际民商事案件过程中，当有关国家的法律规定相互抵触时，应当适用哪一国法律的规范。
法律文本构造技术
规范性文件的结构与形式
一个比较完整的规范性文件的结构和形式一般包括几个方面
规范性文件的名称
规范性文件的内容
表现规范性文件内容的符号
主要包括名称下方的括号， 目录，总则、分则、附则及各部分的标题，卷、编、章、节、 条、款、项、目，有关人员的签署，附录等
立法语言技术
立法语言表达技术的基本要求
准确肯定
规范严谨
简洁凝练
庄重严肃
通俗朴实
法律术语的使用
（一）常用术语
（二）常用的但在法律中有专门含义的术语
（三）专门法律术语
（四）技术性术语
表达方式
1、权利的表达技术
权利是法律关系主体可以从事某种行为或享受某种利益的资格
（1）直接用“权利”显示
（2）用“有权”表示
（3）用“可以”来表示
2、义务的表达方式
（1）直接用“义务”显示表达
（2）用“应当”来表示
（3）用“必须”来表示
（4）用“不得”与“禁止”表示
3.职权的表达方式
（1）直接用“职权” 表示
（2）用“有权”来表示
立法句子的使用
（一）句法结构
1.多用并列结构
2.普遍使用复杂同位成分
（二）句式
（三）句类
只能使用陈述句和祈使句
（四）时态
时态主要有现在时、将来时和过去时三种
立法法
第一编 立法理论
导论
一、立法学的研究对象与学科体系
（一）研究对象—立法
具体包括立法现象、立法规律以及其他相关事物，属于法学体系中的一门学科。
1.研究各种类别的立法现象
各种立法主体的立法
各种效力等级的立法
不同时代不同类型的立法
2.研究立法过程中的立法现象
立法准备
提出法案
审议法案
表决法案
公布法案
3.研究立法现象背后的立法规律
立法发展过程的各种规律
各种立法现象本身蕴含的规律
研究与立法现象、立法规律相关的事物
4.研究与立法现象、立法规律相关的事物
事物之间是普遍联系的，立法现象也不是孤立存在的。要想更好地分析立法现象，掌握立法规律，有必要研究和立法现象、立法规律相关的事物。
（二）立法学的学科体系
立法理论
研究立法活动中具有普遍性和规律性的理论问题和基本范畴
立法制度
立法活动中应当遵守的由有关法律规定的各种实体性和程序性的制度，包括立法主体、立法体制、立法程序和立法效力等方面。
立法过程
研究立法活动在有关制度中实际具体运行的过程，包括立法预测、立法规划、立法决策、立法协商、立法解释、立法修正、立法监督等活动。
立法技术
研究立法活动中形成的使立法得以科学和正确表达的各种方法和技巧，包括法律规范的结构与形式、规范性文件的结构与形式、立法语言等方面的技术问题。
二、立法学的发展概况
（一）立法学产生的条件
客观方面
立法学的产生在客观上以一定的民主政治制度为条件。民主政治制度下的 立法实践既为立法学的产生提出了实际需求，也创造了客观条件。
主观方面
随着立法实践的不断丰富，人们开始形成有关立法的思想、学说，逐步积 累了越来越多的研究资料，进而形成相对独立、自成体系的立法学。
产生和发展
西方立法学的产生和发展
17世纪初——18世纪末 开始产生 开始提出立法、行政、司法三权的分离与制衡，初步的理论探索。
18世纪末——19世纪末 逐步形成 资产阶级革命胜利，建立代议制民主，法学成为独立的学科。
19世纪末——20世纪末 已经形成 需要用立法的形式固定政治体制，在大量的立法活动中完善了立法制度和立法技术。
我国立法学的产生和发展
20世纪80年代 开始产生
20世纪90年代 基本形成（1982年《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》）
21世纪以来逐步繁荣
三、立法学的学科属性与研究意义
（一）立法学的学科属性
从认识论的角度，法学学科可以分为：
理论法学
主要研究法的基本概念和基本原理，主要包括法理学、法哲学、比较法学、法社会学等
应用法学
主要研究现实中的法律的创制和实施的各种实用性、操作性的具体的制度、方法和手段，如刑法学，民法学等。
从研究范围来看，法学可以分为：
专门法学
集中研究单一部门法的专门学科
综合法学
研究各部门法学中的一些共同问题
从研究问题的重点来看，法学可以分为：
国际法学
主要研究国家间如何创制和实施有关的法律制度和规范
国内法学
主要研究一个国家如何创制和实施自己的有关法律制度和规范
（二）立法学与其他学科的关系：
（三）立法学的研究意义
有助于提高我国的立法质量
有助于提高公众参与能力
有助于提高法律实施效果
有助于繁荣我国的法学研究
四、立法的历史发展
1.立法产生的原因和条件：经济、政治、文化
2.立法的发展进程
3.从古代立法到近现代立法发展的若干特点
专制向民主的转变
法定程序的确立
不同法律部门的划分
立法的原则与指导思想
立法的概念
立法的概念
立法，是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止法这种特定的社会规范的活动。
广义的立法，是指有关国家机关在其法定的职权范围内，依照法定的程序，制定、修改、补充和废止规范性文件以及认可法律规范的活动。
狭义的立法，专指国家最高权力机关（或称国会、国家立法机关等）制定、修改、补充、废止基本法律（或称法典）和基本法律以外的法律（或称普通法律）的活动。
立法的特点
（一）立法与“法的创制”
“法的创制”是近些年中国法学著述经常用来指代“立法”的一个名词， 它源于前苏联的法学著述。
两者都指国家旨在创立和变更的活动
法的创制的含义更广
法的创制比立法更多地强调理论的、深层次的东西
（二）立法与“法的制定”
一是与立法的含义和用法相同，法的制定就是立法的另一种表现形式
二是指特定的主体制定新法的活动，与认可、修改、补充和废止相 对应，是多种类别或形式的立法活动中的一种。
（三）立法的特点
1.特定主体
立法是国家的专有活动，是国家机关依照法定职权进行活动的法律形式之一，这是立法活动的主体特征
2.严格程序
立法是国家机关依照法定程序进行的活动，这是立法活动的运行特征
3.技术性较强
立法是制定、修改、补充和废止规范性文件的活动，需要对有限的社会资源进行制度性分配，立法需要语言来表达
立法的分类
立法本身的性质
民主的立法和专制的立法
国家机关性质
国家权力机关（或议会）的立法和国家行政机关的立法
国家机关地位
中央的立法和地方的立法
法律所调整的社会关系的性质
各法律部门的立法
制定和修改程序
宪法性法律的立法和普通法律的立法
立法产生的依据
依法进行的立法和依授权进行的立法
立法的本质
（一）立法是统治阶级通过国家机关将其共同意志转化为国家意志的过程
（二）社会物质生活条件是立法活动的最终决定因素
（三）经济以外的其他因素对立法活动的影响，主要包括政治、思想、道德、文化、历史传统、民族、宗教、艺术等等
（四）立法活动本身有自己的规律、体系和理论
法的形成与立法
法的形成是指法律规范逐步产生、发展，直至最后被纳入一个国家的法律体系的过程。
法的形成与立法既有联系又有区别
总的来说，在法的形成过程中，包含立法的各环节，而立法活动则是法的形成的结尾阶段。所以，法的形成是比立法的外延更为广泛的概念，是比立法延续时间更长的过程。从一定意义说，立法学主要研究的是法的形成的结尾阶段的活动及其规律。
立法的作用与法的作用的不同之处
法的作用体现在法律调整的全过程中，即在法的创制、法的实施 和法的实现中，人们都可以感觉到法的作用，这种影响既包括“应然”的，即法应当有什么作用，也包括“实然”的，即法实际起到了什么作用。
而立法的社会作用只是法在创制过程中对社会发生的影响，因此这种作用主要是“应然”的。
立法与法治
首先，判断一个国家是否是法治国家，不仅要看它是否有完备的法律体系，更要看它的法律体系是否科学、合理、符合本国的国情。这是法治对立法活动的形式要求和实质要求，也是立法的社会作用的规范性和公正性的体现。
其次，要科学、合理、民主地进行立法活动，还必须依法规范立法活动，依照宪法法律展开立法活动。这是法治对立法活动的规范要求，也是立法的社会作用的制度性体现。
最后，立法本身也是一种文化现象，是法律文化的重要组成部分。这也是立法作为法律文化的社会作用在社会主义文化领域的体现。
立法的指导思想
立法的指导思想是立法主体据以进行立法活动的重要理论依据，是为立法活动指明方向的理性认识。它是立法遵循的总的思想原则、政治原则，在立法中发挥根本性、全局性、方向性作用。
一、不同历史时期的立法指导思想
（一）奴隶制国家立法的指导思想
古东方奴隶制国家：利用神权为以君主为代表的奴隶主阶级服务，“受命于天”、“代天行罚”
西方奴隶制国家：以自然法理论为奴隶制度进行辩护，依附于神学。
（二）封建制国家立法的指导思想
中国封建社会时期：儒家经典和宗教神学相结合，天人合一，法自君出
欧洲封建社会时期：基督教神学思想居于垄断地位
（三）资本主义国家立法的指导思想
启蒙思想对资产阶级革命和后续的立法影响巨大，具体有“私有财产神圣不可侵犯”、“契约自由”、“三权分立的代议制民主制度”“维护资产阶级的自由、平等、人权”。
二、我国的立法指导思想
立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。” ——《立法法》第3条
立法原则
立法原则是在立法指导思想的指引下，在总结我国立法工作的实践经验基础上形成的，是在立法工作中所遵循的、具有可操作性的基本准则和方法。
立法原则集中地体现了一国立法的基本性质、内容和价值取向，是人们从长期的立法实践中概括出来的。
一、依法立法
第四条 “立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”
（一）立法应当依照法定的权限和程序
权限法定
依法立法这一原则强调各有关机关都必须在宪法、法律规定的范围内行使职权，不能超越法定的权限范围。
程序法定
关于立法程序，《立法法》中也有较为系统的规定，分别对全国人大、全国人大常委会、国务院等立法主体需要遵循的程序进行了明确，从法案的提出、到法案的审议、表决都有一套程序性规定，既有利于保证立法质量，也有利于提高立法效率。
（二）立法应当从国家整体利益出发
（三）立法应当维护社会主义法制的统一和尊严
法制的统一强调宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。
立法要求严肃谨慎，全面权衡利弊
注意法的稳定性，不能朝令夕改
保持法的连续性，保持法之间的衔接
二、立法的民主性原则
第五条 立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。
（一）立法应当体现人民的意志
（二）立法应当发扬社会主义民主
（三）要保障人民通过多种途径参与立法
民主立法原则的重大意义
第一，有利于在立法中全面反映人民的意志，而不仅仅反映部分利益群体的意志，增加立法的透明度，防止恣意妄为，在一定程度上避免由于关门立法可能产生的恣意专横和立法偏私现象，降低立法、执法成本。
第二，有利于全面了解各种不同的利益诉求，使立法的内容更加科学合理，进而提高立法质量和立法水平
第三，有利于使立法的最终结果得到人民的认同和支持，因为人们一旦参加程序，那么就很难抗拒程序带来的后果，除非程序的进行明显不公。
立法与民主
1.直接民主与间接民主
直接民主是指不借助于中介或代表，自己对自己的事务进行直接管理，公民可以直接参与公共事务决策的制度，表现为直接选举、全民公决。
直接民主这一看似公平、正义的制度架构在一定意义上只能适应小国寡民的古代社会，在地广人多的现代社会，公民直接参与政治似乎显得不太可能，参与成本比较高，因此有必要通过选举一定数量的公意代表来代替他们行使最高权力，这就是间接民主，也称代议制民主。
2.我国民主立法
一方面，我们通过民主选举的方式产生人大代表，由这些人大代表来行使立法权，人民的意志在立法中得以间接体现。
另一方面，我们坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动，也就是通过立法公众参与的方式，以集中民智，保证人民参与立法的权利。
三、科学立法
第六条 立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
强调过程科学，主要指立法机制要健全，立法的程序设置要科学，立法的权限分配要合理，立法的技术要先进等等
强调结果科学，主要指立法的内容能够合理界定权力与权限，不同层级的法律法规之间不抵触、协调统一，法律规则能够较好地体现社会发展规律等
（一）立法应当从当代中国的实际出发
（二）立法必须调查研究现实和历史的实际
（三）立法科学与否要接受社会实践的检验
（四）科学合理地规定权利与义务、权力与责任
立法与利益、国情
立法与利益
法与利益的一般关系
一、利益对法的决定性作用
（一）利益分化导致法的产生。法和国家权力一样，是在社会发展到一定历史阶段，出现了阶级对立、出现了不可调和的利益矛盾的条件下产生的。
（二）社会中占统治地位阶级的共同利益决定着法的存在和本质
（三）利益的发展决定法的发展。社会中各种利益之间的矛盾、冲突、竞争及不断发展的利益整合，是推动社会进步的内在动力。
二、法对利益的形成和发展的能动作用
（一）法可以在一定程度上促进利益的形成和发展
法作为社会主体认识利益和能动反映利益的产物，在具备一定客观条件时，可以以自己特有的制度安排和调整优势，促进一定利益的更快生成和迅速、健康发展
（二）法也可以阻碍一定利益的形成和发展
法作为社会中占统治地位的阶级意志的表达者，不可能对所有利益都一视同仁，法在保护和促进一定利益的同时，总是对另一些利益予以抑制，其目的也是使法所保障的统治阶级的利益达到最大化
（三）法是协调和实现各类利益的有效手段
立法过程实际上也是在调查研究、总结经验的基础上，认识、选择、协调各种利益的过程。法律对利益的调节是最重要的方式之一。
立法中的利益选择和协调
一方面，涉及各方尤其是广大人民群众利益的法律草案，在进行表决前必须向社会公开，广泛听取各方意见，强化博弈各方力量的对抗性。 另一方面，要保障博弈各方的公平参与，为各个相关利益主体提供表达自身意见的渠道。 立法，应该“在最少的阻碍和浪费的情况下给整个利益方案以最大的效果。”
立法过程中利益选择的特点
（一）主体性
立法中的利益选择，最终是一小部分人作出的（掌握国家权力的占 统治地位的阶级的代表），除了全民公决之外，现代立法基本上都 是代议制的产物，国外的是议会的议员，在我国是人大代表。
（二）受客观实际制约
立法虽然会受特定主体的主导，但是也不是说这些主体可以恣意 妄为，立法者的利益选择终究还是受经济社会发展和历史传统等 客观条件的制约。
（三）相对性
虽然我们在努力追求良法善治，最大限度地实现公平公正，但是 立法者必须保持一种理性，那就是公正总是相对的。利益的选择 总是具体的，总是要随着各种社会因素和情况的变化而不断作出 调整。
（四）代价性
任何一项社会选择从总体上看都要付出一定的代价，人们总是在 利益得失的比较衡量中作出选择的。
立法过程中利益选择与协调的原则
（一）目的与规律的统一
立法是一种有目的的活动，它要力求体现广大劳动人民的共同利益， 但是最终能否实现，并不取决于人们的主观愿望，而是取决于它和 客观规律的契合程度。
（二）整体与个体的统一
根据主体数量的多少，利益可以分为公共利益、集体利益和个人利 益。这些利益往往会发生冲突，立法者应该尽力寻求整体利益和个 人利益之间的最佳结合点。
（三）利益最大化与法律人道化
法律选择和协调利益首先是为了达到利益的最大化，在利益最少耗 费和个人利益受到充分尊重的情况下达到社会利益总量的最大化。 同时，立法在利益选择过程中必须时时关注法律的人道化问题，把 更多的人文关怀注入利益的协调之中，把以人为本、人的尊严的理 念切实贯穿于立法的全过程中。
立法与利益群体
利益群体是指具有共同利益，且为争取共同利益而采取共同行动，以影响政府决策的社会组织。在国外，利益群体往往也被称为利益集团、压力集团。 国外对利益群体的分类大致有：以某种直接的经济利益为目的的群体，如企业联合会、商会、工会、农会等；以促进某种社会公共利益为目的的群体，如民权组织、环境保护组织、野生动物保护组织等；以某些特别职业的利益为目的的群体，如律师协会、医师协会等。
一、利益集团影响立法的主要方式
（一）向国会议员提供重要资讯（游说）
（二）支持议员候选人竞选活动，为其提供经费（影响选举）
（三）利益群体有时通过对抗的方式来影响立法决策（和平示威）
（四）通过设法影响社区舆论及选民意向而间接推动立法
二、利益群体对立法的积极影响
促进民主立法、科学立法
利益集团由不同的群体组成，本身比较 接近普通民众，信息来源于普通民众，并对信息进行整合，一些利益集团 在技术方面有较大优势，可以充分利用本集团成员的经验、知识和技术资 源，为立法者提供更为科学的技术支持。
促进基层民主发展
在基层民意表达和反馈机制薄弱的地方，利益 集团影响立法活动，为普通民众参与立法的过程提供特定、合法的渠道和 可以依赖的力量。
维护社会稳定
利益集团在为普通民众提供表达的资源和渠道的同 时，对于纾解民意、消除社会不满发挥重大作用
三、利益群体对立法活动的弊端
（一）不同社会人群形成利益群体的能力不同。一般而言，工商业者的利益共 同体就比消费者保护组织更容易形成，而且与之相比也更有力量。
（二）弱势人群的诉求往往更难以通过利益群体得到关注和保护。
（三）利益群体的“名实不符”。组织成员与组织的权力核心之间的隔离可能 导致组织的核心所作的决策只代表少数人的意志。
（四）利益集团有时会扭曲正常的公共决策过程，扭曲民主立法过程。受利益 驱使。利益群体有时会从事非法游说。比如有些利益群体可能以非法行为 来影响立法，如贿赂议员、制造假信息、非法的集会游行示威、出版非法 的宣传品、诽谤议员等。
四、合理的引导和规制利益集团的立法表达
（一）扩大和完善立法意愿的表达渠道
（二）创造更多的利益集团，多元的博弈环境。对博弈力量对比进行改变
（三）规范政府和强势利益集团的这种关系
立法与国情
孟德斯鸠（法）
任何一种法都与一定社会的社会关系、自然人文环境密切相关，作为法的外部形式的法律是一种理性的规范。
一、现代国家立法与国情的关系
（一）立法与经济基础
经济基础中最主要的就是生产方式，也就是生产力发展水平和生产关系的形态。
（二）立法与政治体制
政治体制中非常重要的一个体现是国家结构形式，国家结构形 有单一制和复合制之分。
（三）立法与历史文化
谈及立法与历史文化的关系，既可以从广义的角度来考察，也可以从狭义的法律文化的角度来分析。广义层面，一定时期的思想意识、道德观念一定会对当时及后世的立法活动带来影响。狭义层面最典型的就是法系这个概念的使用，法系本身就是按照法律的特点和历史传统对各国法律进行分类的一种方法。
（四）立法与地理环境
在劳动者和生产工具基本相同的情况下，优越的地理环境就会有相对多的产出，产出的增加就会加速私有财产的形成和阶级的分化，就为政权和法的产生创造了条件。
二、中国立法与中国国情
（一）经济层面
1.规范市场主体——1993年《公司法》 2.维护公平竞争——1993年《反不正当竞争法》 3.加强宏观调控——1995年《银行法》、1997年《价格法》 4.健全社会保障——1994年《劳动法》
（二）政治层面
中国革命和建设近百年来的历程充分证明的一点事实是要毫不动摇地坚持党的领导，坚持党的领导是中国特色社会主义的本质特征，这是中国最重要的政治国情。
（三）人口、民族和地理环境层面
人口因素在我国立法中影响较大，最直接的就是《人口与计划生育法》
民族构成状况直接影响我国的立法制度，我国是一个统一的多民族国家，为了发挥各民族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，专门制定了《民族区域自治法》。
（四）从历史文化传统层面
历史文化传统深深地影响着具体的立法内容，也会影响一些立法制度的实施效果。《老年人权益保障法》
（五）国际环境层面
自新中国成立以来，我国的立法受外来因素影响较大，一是前苏联的影响，二是受西方国家的影响。
第二编 立法制度
立法主体
立法主体概述
【立法主体】是指根据宪法和有关法律规定，有权制定、修改、补充、废止各种规范性文件以及认可法律规范的国家机关、社会组织、团体和个人。
一、立法主体的含义
立法主体是立法活动参与者的总称，有法治说和功能说。
（一）法治说
法治说认为，立法主体是依法有权进行或参与法的制定、认可和变动的国家机关的总称，强调立法主体是法定机构，具有法定权力。
主要有：1.议会；2.行使立法权的政府；3.解释法律和法规、创制判例法的司法机关。
（二）功能说
功能说则认为，立法主体就是有权参与或实际参与立法活动的机关、组织和人员的统称。
主体范围除了前述三种之外，还包括：1.对立法起实际作用或者产生实际影响的政党及其他社会团体；2.作为主权享有者的人民。
二、我国立法主体种类
1.国家权力机关
全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会；设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会；其他民族自治地方的人民代表大会。
2.国家行政机关
国务院；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构；省、自治区、直辖市的人民政府；设区的市、自治州的人民政府。
3.国家军事机关
中央军事委员会；中央军事委员会各总部；各军兵种；各军区；中国人民武装警察部队。
立法机关
【立法机关】是国家政权机构中地位最高的，以立法为主要甚至是唯一职能的，以议事形式进行立法活动的，制定、认可和变动法律的国家机关。
一、立法机关的特点
第一，立法机关是国家政权机构中地位最高的权力机关
第二，立法机关是最主要的行使立法职能的国家机关
第三，立法机关是由代表组成的主要采取议事形式进行活动的国家机关
第四，立法机关是制定、认可和变动法律的国家机关
二、立法机关的分类
权力来源
法定立法机关
授权立法机关
效力位阶和实施范围
中央立法机关
地方立法机关
三、立法机关的职能
1.反映民意
立法本身就是要对各种利益进行分配，分配好利益就要听取民众意见。
2.重大决策
现代法治国家，凡是重大决策一般都由立法机关来依法作出。 3.对行政机关和司法机关施加影响。立法机关可以监督行政机关和司法机关，有的还能选举产生甚至领导行政机关和司法机关。
3.对行政机关和司法机关施加影响
4.沟通联系，达成共识
5.制定法律
四、我国立法机关所实行的民主集中制原则
人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关由人大产生、对人大负责、受人大监督，其他国家机关之间是分工负责的关系。
主要内容
1.国家机构和人民的关系上
国家权力来自人民，人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督
2.国家权力机关与其他国家机关的关系上
国家权力机关居于核心地位，其他的国家机关都由它产生，对它负责，受它监督
3.中央国家机关和地方国家机关的关系上
遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性与积极性的原则
4.国家权力机关的运行高度重视运用民主机制
国家权力机关制定法律和作出决策，都经过广泛讨论，实行少数服从多数的决策原则，集中体现人民的意志和利益
同时，全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会实行集体负责制，集体行使职权，集体决定问题。
五、立法权
立法权是由特定国家机关行使的，在国家权力体系中占据特殊地位的，用来制定、认可和变动法的综合性权力体系。
立法权是一种综合性权力体系
立法权是国家权力体系中特别重要的权力
立法体制
立法体制概述
立法体制的类型
单一制与复合制
单一制就是立法权只由同一类别的国家机关行使立法权
复合制就是立法权由两个以上的国家机关共同行使
国家立法权是否以民主的原则和制度为基础
专制的立法体制
民主的立法体制
国家立法权行使是否受到其他国家机关的制约
独立的立法体制
制衡的立法体制
中央政权与地方政权行使立法权的情况
中央集权的立法体制
地方分权的立法体制
我国现行的立法体制
统一多层次的立法体制
统一
所有立法都必须以宪法为依据，不得同宪法相抵触；下位法不得同上位法相抵触。
国家立法权由全国人大及其常委会统一行使，法律只能由全国人大及其常委会制定。
多层次
在保证国家法制统一的前提下，国务院、省级人大及其常委会和设区的市人大及其常委会、民族自治地方人大、国务院各部委、省级人民政府和设区的市人民政府，分别可以制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章，香港、澳门特别行政区享有独立的立法权。
各机关立法权限和立法事项
（一）国家最高权力机关
7’全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。 全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。 全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
8’下列事项只能制定法律： （一）国家主权的事项； （二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权； （三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度； （四）犯罪和刑罚； （五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚； （六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度； （七）对非国有财产的征收、征用； （八）民事基本制度； （九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度； （十）诉讼和仲裁制度； （十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
（二）国务院
（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；
（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。
（三）国务院职能部门
80‘国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
81′涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章
（四）省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的权力机关
立法权限72‘－人大及其常委
省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规
设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对【城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等】方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。
立法事项73‘
（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；
（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。
（五）省、自治区、直辖市和设区的市的行政机关
（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；
（二）属于本行政区域的具体行政管理事项
（六）民族自治地方的权力机关
75′民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。 自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
（七）中央军事委员会
军事法规、军事规章在武装力量内部实施
授权立法
【授权立法】（委任立法/委托立法），从狭义上讲，它是指有权立法的国家机关通过 一定形式，将属于自己立法权限范围内的立法事项授予其他国家机关进行立法， 被授权机关在授权范围内进行立法的活动。通常可以分为法条授权立法和专门 授权立法。
分类
【法条授权立法】指享有立法权的国家机关在自己制定的规范性文件中， 授权其他国家机关制定执行性的规范性文件。
【专门授权立法】指享有立法权的国家机关通过专门的决定，授权其他国 家机关对本属于自己的有关立法事项先行立法。
地方立法
地方立法概述
【地方立法】指特定的地方政权机关，依据一定职 权和程序，运用一定技术、制定、认可、修改、补充和 废止效力不超出本行政区域范围的规范性法文件的活动。
特征
地方性
复杂性
受监督性
基本原则
地方立法的一般原则
依法立法
民主立法
科学立法
地方立法的特有原则
（一）地方特色
在形式上，地方立法特色主要的区别对象是中央立法的体例和系统性。中央立法的立法体例更为整体、全面，覆盖的内容也较为齐整，逻辑结构也更加严谨。
在内容方面，地方立法特色主要表现为不同地方立法之部分或全部内容的与独特性。
地方立法特色
（1）就实施性立法而言，其目的是根据地方具体实际而实施或执行法律、行政法规之精神、原则或规定。
（2）就自主性立法而言，其目的是管控地方性事务。
突出地方立法特色
其一，以“问题”为导向
其二，应立足于实际
其三，解放思想，勇于创新
（二）地方自主原则
地方立法权实质上是一种地方立法自主权
约束性条件
现实条件，即需结合本地区的具体情况和实际需要而行使
法定条件
贯彻和实施好地方自主原则
首先需要准确把握地方立法的地位与功能定位，尤其是要处理好与中央立法的关系问题
其次要充分发挥地方人大及其常委会的主导作用，建立健全人大主导型立法体制
最后要加强地方人大机关的队伍建设和能力建设，切实提高地方立法能力
地方立法的分类
一般分类
国家结构形式下地方立法地位的不同
联邦制地方立法
单一制地方立法
地方立法主体的不同
地方立法机关立法
地方行政机关立法
特别分类
根据我国宪法和法律规定的立法权限不同
（1）一般行政区的地方立法
（2）民族自治地方立法
（3）经济特区立法
（4）特别行政区立法
地方立法的功能与宗旨不同
实施性地方立法
创制性地方立法
地方立法在国家治理和法治建设中的独特作用
(1) 贯彻落实国家法律、行政法规和国家政策中发挥重要作用
(2) 在因地制宜管理地方事务、推进地方治理中发挥重要作用
(3) 先行先试，为国家立法提供样本和经验，发挥立法试验田作用
(4) 增强法治观念，培养法治人才，充分发挥人大制度功能方 面发挥重要作用
中央与地方立法事权的划分
一、划分央地立法事权的两种理念
国家主义
契约主义
二、央地立法事权纵向划分的标准
立法所调整事务的性质或属性
立法所调整事务的重要程度
立法所调整事务的影响范围
立法的调整机制与方法
地方立法权
设区的市地方立法权限
权限范围
横向划分
（1）城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项
（2）“法律另有规定”的地方立法权限范围
（3）原较大的市已经制定的法规规章继续有效
纵向划分
(1)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实 际情况作具体规定的事项。
(2)地方性事务中需要制定地方性法规的事项
(3)在全国人大及其常委会专属立法权之外中央尚未立法的事项
设区的市立法不得涉及法律保留事项 8’
设区的市立法权限需要遵循“不抵触” 原则
《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政许可法》
实践中地方立法权之间的关系
设区的市人大与其常委会立法权限划分
设区的市地方性法规与本级政府规章
设区的市地方性法规与上级政府规章的关系
地方立法权实施过程中存在的问题
立法抄袭、重复现象严重,缺乏地方特色
地方立法不必要的升格现象
地方立法实践中“强行政、弱人大”现象；
地方保护主义的可能
新时代地方立法的重点方向
加强促进高质量发展地方立法
加强民生领域地方立法
加强生态环境领域地方立法
加强社会主义核心价值观地方立法
区域协同立法
【区域协同立法】是我国地方立法领域出现的新兴概念，它是随着区域一体化发展及跨区域社会治理需要而提出的一种法治对策，是在特定区域范围内跨行政区的地方立法机关之间就区域性公共事务，在平等协商互利共赢的基础上共同展开区域性规则的制定、认可、变动的立法活动总称。
第三编 立法过程
立法程序
立法程序概述
【立法程序】指国家权力机关（或议会）制定、认可、修改或废止规范性文件过程中的工作方法、步骤和次序。
立法程序的范围
广义上的立法程序把立法预测、立法规划、立法决策、立法协商、立法修正、立法监督等包括在内。
狭义上则仅仅指提出法案、审议法案、表决法案、公布法案四大环节，并不包含立法预测、立法规划等内容。
立法程序≠立法过程
不同效力层次的立法，程序上略有差异。
立法程序的价值
民主性
交涉性
理性化
效率性
中立性
制定程序
一、提出法案
【提出法案】指由有立法提案权的机关、组织和人员，依据法定程序向有权立法的机关提出关于制定、认可、修改、补充和废止规范性法律文件的专门活动。
提出法律案的主体
有权向全国人大提出法律案的主体
（1）全国人大主席团 （2）全国人大常委会 （3）全国人大各专门委员会 （4）国务院 （5）中央军事委员会 （6）最高人民法院 （7）最高人民检察院 （8）全国人大的一个代表团或30人以上代表联名
有权向全人常提出法律案的主体
（1）委员长会议（2）全国人大各专门委员会 （3）国务院（4）中央军委 （5）最高人民法院（6）最高人民检察院 （7）常委会组成人员十人以上联名
提出地方性法规案的主体
主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府
县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇 的人民代表大会代表五人以上联名
提出地方性法规案的主体
县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议
提出的必须是法案，即关于制定、认可、修改、补充和废止规范性文件的提议。
二、审议法案
【审议法案】是立法机关对提出的法案进行审查、讨论、辩论的活动。包括决定其是否应当列入议事 日程、是否需要修改以及对其加以修改的专门活动。
主要内容
决定法案是否列入议程
研究和审议法案是否符合经济、政治、文化和社会生活发展的需要，是否具有必要性，并提出意见
研究和审查法案所要解决的立法问题是否具有可能性，条件是否成熟，并提出意见
立法所涉及的问题向有关方面进行调查，要求有关方面提供必要的文件、资料，征询和协调有关方面的意见
从立法技术上审查法案，协调本法案与其他法案的关系
对法案提出修改意见
审议法案的主体
1.代表团审议
2.专门委员会审议
3.法律委员会审议
审议法案的基本要求:
审议前的准备工作
审议次数的规定
审议中的言论自由原则和民主立法原则
三、表决法案
【表决法案】指立法机关组成人员通过一定的形式和程序，对审议完毕的法案表示赞成、反对或弃权的活动。
表决的结果
绝对多数，它要求获得超过全体有资格投票人的1/2票数，而相对多数只要求到会人数的1/2通过即可
四、公布法案
法律文本的公布是指由特定的主体把立法机关通过的法律文本在一定期间内以法定的方式公之于众。
法公布后何时生效
一是法公布后马上生效或在法公布的同时生效
二是法公布后经过一定时间后生效
立法效力
立法效力概述
【立法效力】指规范性文件所具有的普遍约束力和适用范围，即法律在什么地方、什么时间、对什么人 有效。
效力范围
空间效力
对人的效力
时间效力
立法效力位阶与裁决
【立法的效力位阶】是指由立法体制决定的，不同国家机关制定的规范 性文件在法律体系中所处的效力位置和等级。
确定法的效力位阶通常应该遵循如下原则
上位法优于下位法 新法优于旧法 特别法优于一般法 特殊法优于普通法 法律文本优于法律解释
特别法与一般法存在的情形
1.同一部门法中特别法与一般法的关系
2.同一立法主体制定的不同部门法的特别法与一般法关系；
3.下位法执行上位法时的特别法与一般法的关系；
4.下位法变通上位法时的特别法与一般法的关系。
立法效力的裁决
在各种规范性文件之间出现不一致，不能确定如何适 用时，对立法效力的裁决程序。
法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。
行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。
地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决
（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决； （二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决； （三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。 根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。
立法中法的溯及力
【法的溯及力】（法律溯及既往的效力）指新法生效后，是否可以适用于其生效前发生的事件和行为； 如果可以适用，则该法律有溯及力，如果不能适用，则该法律没有溯及力。
93‘法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。
立法预测、规划、协商
立法预测
【立法预测】就是在社会发展规律和法律发展规律的指引下，运用科学的方法和手段，对立法的发展趋势、未来状况进行考察、推测的方法、过程及相应的结果。
立法规划
【立法规划】（立法计划）指享有立法权的机关根据国家的方针政策、国民经济和社会发展计划，在科学的立法预测基础上，作出的立法目标、措施、步骤等的设想和安排。
52‘全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。 全国人民代表大会常务委员会工作机构负责编制立法规划和拟订年度立法计划，并按照全国人民代表大会常务委员会的要求，督促立法规划和年度立法计划的落实。
66'国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法计划，报国务院审批。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况，加强组织协调和督促指导。 国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。
立法规划的要素
规划主体
人民代表大会常务委员会、国务院法制机构
规划对象
对未来一段时间内需要以立法的形式予以调整的社会关系进行的安排
规划内容
全国人大常委会立法规划履盖五年的时间周期，具有相对固定的内容板块和体例结构，一般将列入规划的立法项目分为三大类。
立法协商
立法协商概述
【立法协商】是立法过程中立法主体、各类利益相关者对立法中的重要争议问题沟通、商谈、协调、寻求各 方最大共识的活动过程。
“协商民主”是在中国共产党领导下，以经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，于决策之前和决策实施之中，在全社会（人民内部各方面）开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。
立法协商的主体
人民代表大会及其常务委员会
人民政协
行政机关
人民团体
社会组织
公民
立法协商的主要方式
一、立法过程中的立法协商
（一）立法起草阶段的立法协商
（二）立法审议阶段的立法协商
二、公民参与立法协商的主要方式
（一）公开征集立法项目建议或法律法规草案稿 （二）立法调研 （三）书面征求意见 （四）座谈会 （五）论证会 （六）列席和旁听 （七）公布法律草案征求意见 （八）立法听证
立法听证
【立法听证】指立法主体在立法活动中，进行有关涉及公民、法人或其他组织的权益的立法时，为给予厉害关系人发表意见的机会而主持由政府官员、专家学者、当事人、厉害关系人以及其他人进行陈述意见，从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种程序制度。
立法解释
立法解释
【广义的立法解释】指有立法权的国家机关及其所授权的机关按照法定程序对立法性文件的规定等所作的专门 理解和说明。
【狭义的立法解释】指国家最高权力机关或其常设机构、最高代议机关等专门立法机关对法律所作的理解和说明。（我国《立法法》所使用的概念）
法律解释体制
我国法律解释体制
全人常
全国人大常委会的法律解释权限
（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的
1.需要进一步明确法律界限的
2.需要弥补法律规定的轻微不足的
3.对法律规定含义理解产生较大意见分歧的
（二）法律制定后出现新情况，需要明确适用法律依据的
1.凡属于不需要改变原来的法律规定，而是作为一种 特殊情况对法律进行变通执行的，可以采用立法解释 的办法，不修改法律；
2.从问题的性质看，应当修改法律，但问题比较具体， 修改法律一时还提不上议事日程，可以先采用立法解释 的办法，待以后修改法律时再补充进法律或对法律进行 修改。
全国人大常委会的法律解释程序
（一）法律解释要求的提出
（二）法律解释草案的研拟和列入议程
（三）法律解释草案的审议
（四）法律解释的表决通过和公布
对法规的立法解释
一、行政法规的立法解释
“谁制定谁解释”的立法解释理念
行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。
二、地方性法规的立法解释
（一）对地方性法规的立法解释主体及其权限
由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释
立法修正
立法修改和补充
【立法的修改】是通过改变法的某些规定，使立法达到预期目的，适应新的社会需要。
【立法的补充】指在现行法规定不变的情况下，加入新的内容，使其更加完善。
立法修正≠立法修订
修改的内容不同
法律的修正是指法定机关对法律的部分条款进行的修改，是局部的或者个别的修改。
法律的修订则是指法定机关对法律进行全面的修改，是整体的修改。
审议的内容不同
法律的修正通常提出修正案草案，审议机关的审议是针对修正案草案进行的，未作修改的部分不审议。
法律的修订通常提出全面的修订草案，审议机关的审议是针对草案文本的全部内容，而不是针对修改内容进行审议
表决的内容不同
法律的修正，在表决通过时，通过的是修改某某法律的决定或者修正案。
法律的修订，表决通过的是整个修订草案。
公布的方式不同
法律的修正，其公布方式有两种：一种是公布修改决定。另一种是公布法律修正案。
法律的修订，没有修改决定，国家主席令直接公布全国人大常委会修订通过的法律文本全文。
生效日期不同
采用修正方式修改的法律，只对修正的条款规定一个新的生效日期，原法律的生效日期不变，即未修正的条款的生效日期仍为原法律的生效日期。
采用修订方式修改的法律，对原法律规定的生效日期必须作出修改，另行规定新的生效日期。
立法的修改和补充的权限和程序
权限
有权对法进行修改和补充的机关，即法的修改和补充的主体，可以是被修改和补充的法律的制定者，也可 以是非制定者。
程序
除宪法修改必须经过特别的程序，对法律的修改，其程序大体与制定法律的程序相同或相似。
第一，法律的修改也要向社会征求意见；
第二，可以对法律进行“打包”修改；
第三，关于法律修改的审议文件。提交前后对照文本，说明修改法律的必要性、可行性、主要内容以及重大分歧意见的协调处理情况；
第四，法律修改后，应当公布新的法律文本。
立法的废止
【立法的废止】（法的废止）指有关立法主体依据一定的职权和程序，使其所制定的规范性文 件失去法律效力的专门活动。
废止方式
在新法中明确规定废止旧法
已有新法颁布，旧法自然失效
有的法已经完成其历史任务而失效
以专门文件的形式废止旧法
规范性文件的系统化
【规范性文件的系统化】指将不同国家机关制定颁布的各种规范性文件按照一定要求进行分类、整理或 加工，使之统一、完整、明确和有序。包括规范性文件的清理、汇编和编纂。
【规范性文件的清理】（法规清理/法规整理）指有关国家机关在其职权范围内，按照一定的方法，对一定范围内的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要变动（修改、补充或废止）的专门活动。
【规范性文件汇编】是在清理规范性文件的基础上，按照一定顺序，将各种规范性文件集中起来，加以系统的编排，汇编成册。规范性文件的汇编，又称法律汇编、法规汇编等。
【规范性文件的编纂】（法律编纂/法典编纂）指有权的国家机关在清理和汇编规范性文件的基础上，将现存的同类规范性文件或同一部门规范性文件加以研究审查，从统一的原则出发，决定它们的存废，对它们加以修改、补充，最终形成集中统一的、系统的规范性文件。
立法监督
立法监督概述
【立法监督】指特定的监督主体在法定的权限内，依照法定程序，对立法过程及结果所进行的审查和监控。
立法监督的特点
主体的特定性
依法设定的专门机构，即这种主体是能够直接受理和处理立法监督事项的专门机关。
过程的程序性
立法监督的程序是对立法监督权的保障，也是对立法监督权的规范与限制。最大可能地保障立法监督机关行使监督权力的合法性、合理性。
对象的法定性
各监督机关在立法监督对象、内容的设定上，应当形成合理的体系，而且要通过法律予以明确规定。
立法监督的模式
【事前审查型立法监督】 指在规范性文件生效以前，由有关国家机关对其所实行的立法监督。
【事后审查型立法监督】指在法的实施过程中，基于有关机构或公民等就某一规范性文件的合宪性合法性问题向法定的立法审查机关提出审查的诉求，而由该机关对立法所进行的立法监督。
【事前和事后审查结合型立法监督 】指在规范性文件颁布生效的前后，分别设定不同的审查机制和程序而对其合宪性、合法性予以审查的立法监督。
我国的立法监督体制
基本特点
（1）立法监督机关的设置以权力机关即人大及其常委会 为核心，行政机关也行使某些立法监督职能
（2）立法监督以事后监督为主，兼有事前监督的规定， 如批准制度；
（3）监督方式多样化：如有改变、撤销、批准、法规清 理及裁决等
内容
（一）合法性的监督
1.立法的权限必须合法
2.下位法在内容上不得抵触上位法
（1）上位法有明确的规定，与上位法的规定相反的
（2）虽然不是与上位法的规定相反，但旨在抵消上位法的规定，搞“上有政策下有对策”的
（3）上位法没有明确规定，与上位法的立法目的和立法精神相反的
（4）违反了《立法法》关于立法权限规定，越权立法的
（5）下位法超出上位法规定的处罚种类和幅度的
3.立法的程序必须合法
（二）适当性的监督
可以视为立法不适当的几种情况
（1）要求公民、法人和其他组织执行的标准或者遵守的措施明显脱离实际的
（2）要求公民、法人和其他组织履行的义务与其所享有的权利明显不平衡的
（3）赋予国家机关的权力与要求与其所承担的义务明显不平衡的
（4）对某种行为的处罚与该行为所承担的责任明显不平衡的
我国立法监督的主要方式
批准
备案审查
被动审查
改变或撤销
裁决
清理
宪法监督
【宪法实施】指宪法在国家现实生活中的贯彻落实，是使宪法规范的内容转化为具体社会关系中的人的行为。
【宪法监督】指由特定国家机关按照法律程序对国家机关作出的宪法行为进行合宪性审查的制度。
监督类型
1.普通法院监督制
普通法院监督制是指普通法院在审理具体案件过程中附带地对作为案件审理依据的法律的合宪性进行审查，即通过司法程序审查、裁决立法和行政机关是否违宪，因而也称“司法审查”或“违宪审查”。
由于法院体系内的各级法院在审理具体案件过程中都有权审查所涉及的法律、行政命令等是否违反宪法，因此该体制也称分散型体制。
2.专门机关监督制
专门机关监督制是指在国家机构中设立专门的保障宪法实施的机关，以特定的程序和方式审查法律文件是否符合宪法。
以德国为代表的宪法法院模式和以法国为代表的宪法委员会模式
在专门机关监督制下，宪法监督是由宪法特设的专门机关进行的，全国只有一个专门的机关行使宪法监督权，所以又称为集中型体制。
我国宪法监督的特点
1.由最高国家权力机关作为宪法监督主体，统一行使宪法监督权
2.注重事前审查
3.对于违宪的法律文件，采用制定机关自我纠正与撤销并重的原则
4.宪法监督的主体与对法律文件合法性审查的主体具有同一性
立法评估
63‘全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。
立法后评估
构成要素
立法后评估主体
即解决谁来对立法进行评估的问题。通常是立法机关的组成人员联合政府机关有关人员或专家学者等组成评估小组对立法进行评估，也可以委托第三方主体进行。
立法后评估的对象
从我国现行立法后评估运作来看都是立法主体选取一定代表性的立法进行评估
立法后评估的目的
各立法部门组织立法后评估，其主要目的是通过“立法后评估”检验立法在实施过程中所产生的社会与经济效益，检验立法中各项制度和程序规定是否合理、可行，发现其在实施过程中存在的主要问题。从而对现行立法做出全面的、科学的评价，对以后法律的立、改、废提供可靠依据，提高立法质量。
立法后评估的方法
立法主体进行立法后评估多采取问卷调查、座谈会、实地调研等方式
制定立法后评估的标准
（1）合法性标准 （2）合理性标准 （3）协调性标准 （4）实效性标准 （5）技术性标准
立法前评估
指标体系
（1）必要性评估
衡量各立法项目的成本及效益，将可能取得最大社会效益的立法项目排在首位，对有必要制定法律的项目进行立法。
立法必要性指标应当着重评估两点：一是该项目是否必须通过立法予以规制，有无其他替代措施；二是立法的收益是否大于成本。
（2）合法性评估
立法的合法性指立法草案要符合现行法律规定和法律原则
（3）可行性评估
立法的可行性评估主要包括立法的可操作性、立法的时机和条件。
立法的可操作性，即建立的法律制度、设立的法律规则，是否有明确的法律主体、客体和内容，守法者、执法者和司法者有明确的权利、义务和责任。
（4）影响性评估
对立法对社会政治、经济、文化、环境等各方面进行预期的影响性评估。
立法前评估与立法后评估
立法前评估所要解决的问题是某立法项目是否应进行立法、何时立法、如何立法的问题，评估的主要内容是立法项目及草案的必要性、合法性、合理性，以及立法项目可能产生的对于经济、社会和环境的影响。
立法后评估则是通过对立法在执法、司法和守法中的具体问题进行评价，分析法律实施中存在的问题，评估立法是否按预设目标运行。
简而言之，立法前评估重在对立法项目进行风险预期和控制，而立法后评估则是对法律实施效果的评价，立法前评估的目标预设是保障立法之质量，而立法后评估的目标预设则是检验立法之质量。
第四编 立法技术
法律规范的结构与形式
【立法技术】指在立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和技巧的总称。
立法技术的基本内容
（一）实现立法使命之方法
从整体上看，立法的使命是要实现法治
从单个法律来看，立法使命，可以简单理解为立法目的
（二）增加条文效用之手段
效用就是效果和作用，任何一部立法都是要通过具体条文的形式来告知人们，什么是可以做的，什么是不可以做的，哪些行为是合法的，哪些行为是违法的。
（三）立法体例格调之选择
（四）立法条目次序之排列
（五）立法用语字句之推敲
立法技术的一般方法
（一）从实际出发与注重理论指导相结合
立法要反映的实际是发展着的，立法既要立足于现实，又要体现事物发展的趋势，立法应有必要的超前性。
（二）客观条件和主观条件相结合
一方面要在条件不具备时，不去盲目立法
另一方面，在条件还不成熟时，应当善于促成条件的成熟，不消极等待
（三）原则性和灵活性相结合
坚持立法的法治化和法制的统一，又允许在一定条件下对这些原则作灵活、变通的运用。
1.法本身包含原则性和灵活性的规定。比如用“但书”句式。
2.规定全国通行的原则条款，又允许地方或有关部门根据具体情况作出变通规定或具体规定。
（四）稳定性与变动性相结合
立法技术的主要策略
（一）立法的超前、滞后和同步：立法时机
（二）立法的协调性
内部协调
【内部协调】指立法本身要有协调性
内容
1.各种法之间的纵向、横向关系要协调一致
2.法的内部结构协调一致
3.法的内容和形式要协调一致
4.法的内容和结构要协调一致
外部协调
【外部协调】指立法要与它所调整的社会关系相协调。
（三）立法的可行性
立法要可行，就必须要注意从实际出发，原则性和灵活性相结合，稳定性和适应性相结合，充分考虑主客观条件，合理处理立法超前、滞后和同步的关系，消除立法混乱。
（四）立法的完备
立法的完备是立法者所追求的理想和目标。立法的完备可以指整个立法的完备，也可以指立法过程的某一个阶段的完备，还可以指法的体系或部门法或某个法的完备。
（五）“试行”与“暂行”
1.试行法是由立法机关原则通过和批准的，在一定范围内试行，经过一个阶段的实践，再总结经验，加以修改完善。
2.暂行法则是由国务院及其下属机构制定或地方国家机关制定，不采用严格的法典化结构，称为“暂行条例”或“暂行规定”。
法律规则的分类
法律规则在法律调整中不同作用
调整性规则
【调整性规则】是直接体现法对社会关系调整职能的规则，它为主体提供各种合法行为的模式和尺度，其功能在于通过分配法律权利和法律义务的手段来确认和调整社会关系。
立法者在规定义务人的义务时，必须考虑到是否为其设定了相应的权利，反之亦然。 重视权利并不等于主体的每一项具体权利都必须在规范性文件中加以明确规定。
授权性规则
义务性规则
权义复合性规则
禁止性规则
保护性规则
立法者设定法律责任和制裁措施应当遵循的首要原则是合法性原则，包括规定法律责任和制裁措施时，在职能权限和责任内容两个方面都必须合法。
设定法律责任还应坚持法律责任的平等性、程序保障性、可操作性等原则。
委任性规则和准用性规则
【委任性规则】(委托性规则)指没有明确规定某一行为规则的具体内容，只是授权某一国家机关加以规定的法律规则。
准用性规则也没有直接规定某一行为规则的内容，但明确指出在这个问题上可以适用其他法律条文或规范性文件中某一规定的规则。
专门性法条
本身并没有规定具体的行为模式，不是产生具体法律关系的独立的规范性根据，但他们在法律调整中执行着某些专门职能，如定义概念、确定法律原则、指出法律规范的效力范围，等等。
（1）原则性法条
原则性法条的功能在于确定法律调整的指导思想、目的、任务或基本价值取向。
（2）定义性法条
定义性法条的功能是确定和解释法律概念的特定含义
（3）业务性法条
【业务性法条】。指专门规定法律规范的效力范围的规范，包括时间效力、空间效力、对人的效力和对事的效力。
（4）冲突性法条
【冲突性法条】(法律选择规范/抵触规范/间接规范)指在法律、条约或国际惯例中规定的，在处理国际民商事案件过程中，当有关国家的法律规定相互抵触时，应当适用哪一国法律的规范。
法律文本构造技术
规范性文件的结构与形式
一个比较完整的规范性文件的结构和形式一般包括几个方面
规范性文件的名称
规范性文件的内容
表现规范性文件内容的符号
主要包括名称下方的括号， 目录，总则、分则、附则及各部分的标题，卷、编、章、节、 条、款、项、目，有关人员的签署，附录等
立法语言技术
立法语言表达技术的基本要求
准确肯定
规范严谨
简洁凝练
庄重严肃
通俗朴实
法律术语的使用
（一）常用术语
（二）常用的但在法律中有专门含义的术语
（三）专门法律术语
（四）技术性术语
表达方式
1、权利的表达技术
权利是法律关系主体可以从事某种行为或享受某种利益的资格
（1）直接用“权利”显示
（2）用“有权”表示
（3）用“可以”来表示
2、义务的表达方式
（1）直接用“义务”显示表达
（2）用“应当”来表示
（3）用“必须”来表示
（4）用“不得”与“禁止”表示
3.职权的表达方式
（1）直接用“职权” 表示
（2）用“有权”来表示
立法句子的使用
（一）句法结构
1.多用并列结构
2.普遍使用复杂同位成分
（二）句式
（三）句类
只能使用陈述句和祈使句
（四）时态
时态主要有现在时、将来时和过去时三种