拜登政府的对华政策

拜登政府的对华政策，整理了对华政策调整背景、对华政策调整的路径选择、对华政策调整的动因、对华政策调整引发复合安全困境，一起来看看吧。

拜登对华政策

• 对华政策调整背景
  • 2017年特朗普政府上台后，其摧毁规则的做法彻底改变了中美“接触”范式，代之以一种更为激进、对抗的“遏制”范式，单方面将中国塑造为“战略竞争者”和“修正主义大国”，并通过“印太战略”联盟地区国家围堵中国。拜登政府上台后，美国外交政策惯性和中美关系的范式转变，促使其在对华关税政策、人权政策等方面继续采取强硬的措施。拜登政府继续将中国视为世界上唯一在经济、外交、军事、科技上对美国构成挑战的国家，以及21世纪美国最大的地缘政治挑战。
    • 1. 从宏观战略层面上看，全球化引发的全球化生产体系的重塑，推动了中国政治经济影响力的辐射能力大幅提升，并使得美国在相对权势和绝对权势方面都出现了“权力流散”。特朗普政府试图通过自身实力全面遏制中国的方法极大消损了美国自身的战略定力，并广泛破坏了美国在二战后在世界建立的权力架构和软实力基础，导致特朗普政府无法真正实现全政府、全资源地全面有效遏制中国。而拜登政府必须面对全球政治经济现实格局进行必要的政策调整。
    • 2. 从拜登政府的战略设计者组成来看，他们不仅将自身构建的复杂人际社会网络关系深嵌于拜登政府各个执行部门。同时，他们的战略理念也在适应全球生产网络化体系中进行了修正，并得到了认识上的高度统一。战略设计者与战略理念的改变是拜登政府对华政策调整的重要原因。
    • 3. 从拜登团队汲取特朗普对华政策失败经验的角度看，特朗普政府试图简单复制美国遏制苏联并取得成功的“美国战法”，但是没有意识到今天全球经济基础的本质变化。全球化时代的美国对中国的博弈严格受制于全球网络化生产体系和全球价值链制约。因此，拜登政府团队必须要寻找到，在全球价值链网络体系下有效遏制中国的新手段。
      • 美国对华政策的转变，是中美实力差距日益缩小，及美国对国际霸权地位丧失的恐慌而进行的政策调整。拜登政府执政后总结“经验和教训”，制定新的符合美国实际能力的政策，并试图在遏制中国、团结盟友和维持美国霸权三者之间实现协调。拜登政府对华政策调整，是美国在其自身主导的“自由主义”全球化范式下的竞争结果出现后为维护自身国家利益和世界霸权不断的调试和修正。
    • 4. 最后，从美国的全球和地区战略利益角度看，特朗普政府“美国优先”政策及其单边主义逻辑主要体现在商业（经济秩序）和战略（政治秩序）等维度。由于美国单边行动的不可预测性，导致在特朗普政府推动的中美战略冲突中，欧盟、印度等国纷纷采取“战略自主”策略，利用大国博弈产生权力重组和遗落空间的机遇，通过各种方式重构因美国单边行径导致的失缺的权力框架。而这种体系耗散则导致了美国对华施压战略成为美国的“独唱”。拜登政府将无可避免地在“创新式修正”的模式下继续寻找新的对华战略突破。
• 对华政策调整的路径选择
  • 1.政策设计框架“集成化”转向“模块化”
    • “集成化”与“模块化”代表了两种典型不同制式的政策设计框架，通俗而言类似于苹果与微软在操作系统的设计上的框架差别。特朗普试图通过对华强制手段迅速建立新的“美国优先”全球架构，其更多偏向采取操作性更快和统一的集成化方案。具体表现为，特朗普政府以美国自身力量为单一平台，试图短时间内迅速遏制中国的发展潜力，但事实行动结果证明了美国“集成化框架”遏制中国并不如臆想的那样成功。而拜登政府同样面临着遏制中国、团结盟友和维持霸权三者之间的协同。拜登政府寻求建立一个形状、大小和形式各异的联盟网络（即“模块化框架”），每种联盟都针对威胁的一个或多个方面。以政策“灵活性”降低操作的复杂性，并可以用不同的排列组合方式，分阵列地将美国的盟友整合到美国对华联合遏制/竞争的网络中，从而减少美国盟国体系内部协调的复杂性和困难性。
      • 操作实践
        • 军事领域，美国选择英国、澳大利亚作为两翼助手成立“奥库斯”
          • 奥库斯（AUKUS），是美国、英国和澳大利亚三国组成的联盟。2021年11月22日，奥库斯签署协议，将首次允许美国和英国与第三国分享其核潜艇机密。澳大利亚将借助美英两国技术打造核动力潜舰舰队。
        • 在科技领域，美国选择韩国、日本和台湾地区组建“芯片四方联盟”
          • “芯片四方联盟”，由美国、日本、中国台湾地区和韩国组成。四方加强产业合作后，将构建战略同盟进一步抗衡中国大陆。旨在实现先进制程芯片全链整合，遏制中国可能参与的竞争。
        • 在情报和信息领域，美国激活“五眼联盟”（FVEY），加强传统盟友在信息收集和分享方面的联盟
        • 在政策协调领域，将印度、日本、澳大利亚纳入“四方安全对话”（QUAD）核心联盟
  • 2.政策行为方式“单边化”转向“少边化”
    • 特朗普政府对华采取的“集成化框架”决定了其在行动模式主要采取“单边主义”方式，并寄希望于完全凭借自身力量“纠正”国际体系对美国的“不利”行为。拜登政府提出应寻求针对个别问题而进行定制或特设机构，以解决贸易、技术、供应链和标准的紧迫问题。“少边主义”具有避免“多边主义”集体行动困难、具备减少威胁性，降低敏感国家的过度反应、更能够实现利益的最大公约数、解决部分由轮辐式双边联盟引发不对称性等优点。美国采用“少边主义”符合印度、日本等地区大国的战略诉求。这些国家希望在中美博弈中提升自身的杠杆作用，并提升国际社会的影响力。
  • 3.政策主体利益“交易化”转向“互惠化”
    • 特朗普将国家利益线性简化为商业单位利益，美国必须做到利益和利润的最大化，而并非严格区别盟友与竞争对手。特朗普几乎完全通过商业视角来看待这个世界。特朗普的交易化行为明显松绑了美国与盟友之间的实际纽带关系。拜登政府首先必须要解决和纠正这一问题。美国表示，过去美国经常将其盟友和伙伴关系置于“孤岛”地位，现在是时候将具有互补优势和能力的国家团结起来了。在政治和安全领域，美国要认真地重新参与，结束对盟友的打压、避免退出跨国合作等行为；在经济领域，要确保地区体系继续为其成员国提供物质利益。
      • 2021年3月美国、日本、澳大利亚和印度四国领导人在“四方安全对话”峰会上，同意就诸多问题解决合作设立工作小组。
      • 为充分兼顾印太地区盟友的经济利益诉求，拜登政府虽然没有重返“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）。但是，它创建了旨在经济基础领域扩大互惠伙伴合作并为盟友提供更多的市场机会的“印太经济框架”（IPEF）。
  • 4.组织成员安排“退群化”转向“秘密化”
    • 长久以来，美国对华的基本逻辑就是，通过促进中国加入美国主导的各种组织，将中国拉入美国为主的西方阵营和体系。随着中国通过多边主义逐渐融入国际体系并在国际体系中得到位势提升，美国意识到其所创立的多边国际体系非但没有改变中国的体制，反而使得中国从中获得收益。特朗普对历届美国政府对中国实施的“接触战略”感到极其不满，并采取了广泛的“退群”行为。拜登上台后，开始努力矫正美国自私和自傲的外交行为，以便最大程度联合盟友遏制中国。
      • 一方面，美国重拾“多边主义”道路，重新加入特朗普政府退出的国际组织和机构，避免失去对这些组织的控制和领导。
      • 另一方面，美国也开始注重和照顾盟友的压力，转而采取的一种“秘密外交”。美国不再以明文规定，或者正式承诺强迫要求盟友加入美国主导的具有排华性质的组织或体系，而只需盟友基于自身利益诉求采取实际行动即可。
        • 2021年4月，继美国国务卿和国防部长访问日本、韩国并分别举行2+2会谈后，美国再次邀请日本和韩国最高安全官员赴美举行安全会议，但此次会议实行闭门会谈，不再接受媒体采访，也没有发表任何共同声明。
        • 在2022年韩国大选后，关于韩国加入“四方安全对话+”问题上，韩国的模糊表态加重了国际社会的猜疑。一方面，“四方安全对话”成员国政府高官对外称，韩国方面以非正式渠道提出其作为观察员与会的方案。30另一方面，韩国新当选总统尹锡悦却否认外界传言。31因此，从韩国的态度模糊中，可以看到“秘密外交”已经在现实中展开。
        • 美国在包括当事国法国在内所有国家不知情的情况下联合英澳成立“奥库斯”
  • 5.组织意识形态“对抗化”转向“工具化”
    • 特朗普政府以意识形态化的方式来构建中美竞争关系。拜登政府不再采取特朗普政府对中国全面污名化的做法，而是采取一种更为集中且隐蔽的路线，从而推进上层建筑的意识形态作为特殊工具在某些特定的环境下被激活。
      • 应用：中国人权问题。“新疆棉花”等事件中已经看到了美国对该工具的尝试使用。通过意识形态战略工具，美国政府对华政策可实现多重战略目的，包括借助人权议题打击中国的产业，而将人权工具赋予额外的经济和政治价值更可以使美国站在“道德高地”，有助于集合或胁迫所有“民主国家”共同对华采取共同行动，有利于扩大利益汇合点。
      • 拜登执政初期针对中国所采用的意识形态政策工具仅是一种战略行动尝试，而在2022年爆发的“俄乌战争”中，美西方意识形态工具的充分运用，所引发的美西方集体对俄罗斯全面敌视和集体制裁措施行动，已经证明了“意识形态”政策工具在某些特定的环境下具有难以预料的巨大杀伤力。
  • 6.组织行动方式“中心遏制”转向“周边塑造”
    • 拜登政府上台后逐步放弃“以中国为中心的遏制策略”转向“联合周边国家孤立中国的包围策略”。目标就是要塑造中国所处的周边战略环境，而非指望中国自身带来某种根本性的转变。
      • 优点
        • 一方面，可以实现美国和盟友之间最大利益结合点，即促进遏制与平衡的协调，加强自己网络阵营的隐性建设和加强。
        • 另一方面，则可以稀释中国为主导的“亚洲价值链”，推进美国和西方盟友共同建设的“印太价值链”，美国和盟友都可以从中实现获益，尤其是印度和越南非常欢迎美国的产业链转移对本国价值链的发展和升级的促进。
• 对华政策调整的动因
  • 核心就是在遏制中国、团结盟友和维持霸权三者之间实现协调
    • 1.加强投资自身以抵御霸权流散
    • 2.促使盟友分担遏制中国的压力和成本
    • 3.抵消盟友战略自主带来的离心力
      • 通过政策灵活组合，美国可分别与日本、韩国就技术和政治问题进行不同的协同行动，而非简单完全共同政策捆绑。这种做法可以不破坏美国盟友对中国市场的充分利用。同时，美国通过“秘密外交”和“意识形态工具化”还可以保护与盟友之间战略合作，以确保在不会引发内部分歧与对立的情势下加强彼此之间的战略融合与协同。
    • 4.协调内部分歧以发挥体系性优势
      • 美国通过政策灵活组合建立差异化的联盟，可以避免对华态度分歧而产生矛盾。同时，美国的“投资盟友”政策实施，还可以确保美国盟友在丢失中国市场和供应链的情况下，继续依靠西方“自由市场”来保持国内经济的持续增长，在降低集体行动困难时，继续发挥西方的体系性优势。
    • 5.通过构建“民主国家联盟”实现“去中国化”
      • 将“民主”的意识形态内涵赋权于国家竞争，就赋予了技术、经济（产业）脱离其道德本身束缚的约束力，从而发挥其额外的政治属性功能。拜登政府不仅将“民主”视为国家意识形态的组成部分，同时更是“创造性”地将技术、经济（产业）赋予了“民主属性”，并试图将中国隔离在“民主生态系统”之外，从而遏制中国获得其成为全球领导者所需的能力。
• 对华政策调整引发复合安全困境
  • 拜登政府对华政策的调整，尽管在美国方面看起来可能是一个“最优选择”，但其内嵌的诸多“困境问题”将给全球政治经济生态带来不可预知的风险，无视全球市场结构性力量和生产力发展的内在规律，以上层建筑力量主导而构建的拜登政府对华政策，其究竟能够引发全球化下何种不可预知的风险，包括催生风险扩散的复合式“链式反应”，值得拭目以待。
  • 1.中美“安全困境”
    • 特朗普政府对中美关系“接触”方式的破坏式转变，意味着中美“安全困境”将不仅限于军事、权力等单一领域，而是转向身份、技术、联盟、战略等多维度空间。拜登上台后，并没有完全抛弃特朗普的对华外交遗产，并加以“创新性”继承。
      • 在“身份”竞赛维度上，拜登政府试图通过制造中国的“专制主义”威胁，构建“民主联盟”遏制中国对西方体系和美国霸权的挑战。
      • 在技术竞赛维度，拜登政府继续坚持对华技术出口管制等政策，加强关键领域供应链的行政审查，并通过美日韩联盟加强对全球关键领域技术的联合审查与多元技术脱钩。
      • 在联盟构建维度，美国通过模块化等策略推进地区安全新型架构，试图打造对华的隐性遏制框架。在战略竞赛维度，拜登政府继承特朗普政府的“印太战略”，并将“四方安全对话”视为美国印太战略的基础。同时，美国还支持法德英等国的“域外国家域内化”行为，推动在印太地区构建由多重势力组成的对华战略遏制复杂嵌套式网络。
  • 2.美国盟友的“选边困境”
    • 拜登上台后，虽然拜登政府多次表示美国不会强迫盟友“二选一”，但是在特定问题上选择立场的压力出现，现在已成为国际事务中反复出现的一个特征。
      • 韩国对大国竞争的后果极为敏感，冷战结束以来，韩国传统上一直没有选择极端的方式来处理地区事务。但不断加剧的中美竞争，特别是韩国新当选总统的政治转向，有可能使韩国抛弃原有的政府立场给地区稳定带来变数。
      • 新加坡一直采取一种较为中立的政策，加之其重要的战略地位和稳定的经济增长，新加坡国际地位和影响力实现了“蚂蚁踩大象”的奇迹。但随着中美持续深入的战略对抗，新加坡等小国也直接受到附带影响。对此，新加坡总理李显龙先后数次疾呼，亚洲国家不想被迫在美国和中国之间做出选择。
  • 3.地区国家“认知困境”
    • “文化认知困境”。政治上，拜登政府推进中美关于民主与专制的“制度之争”，试图将意识形态作为联盟的核心支柱。但亚太国家的政治体制高度多样化，发展经济而非趋同意识形态是其普遍的选择。民主与专制的框架意味着一场生存对抗，这种对抗远远超出了大多数地区国家愿意和能够支持的程度。
    • “身份定位困境”。在“亚太”概念下，中国、日本、美国是地缘核心。而在“印太”概念下印度、东盟才是核心国家，这与印度“亚洲世纪”和东盟的“东盟中心性”是吻合的。但是对于中美战略竞争加剧促使美国要求其从“平衡角色”向“遏制角色”角色转变，势必会引发它们自身的认知难度。
    • “互动模式困境”。拜登政府试图以双边、少边模式来推行“印太经济框架”（IPEF），而IPEF与亚洲主要国家参与的CPTPP和RCEP的多边主义和包容性发展完全不同。
  • 4.地区权力与秩序困境
    • 首先，少边体系结构的崛起。
    • 其次，域外权力域内化施展的频繁出现。中美战略博弈以及地区国家对大国博弈的排斥，为全球域外大国如法国、英国、德国进入亚洲地区提供了内外互动共生动力，促使地区权力架构添加入域外因素，打破了地区权力塑造的“闭环状态”。同时，域内国家与域外国家互动将成为地区合作的主流做法。这些国家的互动不在美国对中国遏制的视野中，这也就为它们的大规模合作创造了空间优势。
    • 最后，亚洲将出现中小国“主导”大国的新倾向。在中美两国博弈需要增加自身战略筹码而获得相对优势的态势下，中小国，尤其是占据重要地缘位置如越南、新加坡、斯里兰卡等网络节点的战略分量开始明显增加。美国在战略上希望借助地区的国家力量实现对中国的遏制。而越南等东盟小国则利用中美“博弈剩余空间”来谋求地区主导的复杂格局会出现。
• 参考文献
  • 余南平,杜志远.拜登政府对华政策调整及引发的复合安全困境问题研究[J].太平洋学报,2022,30(10):22-35.
  • 宫小飞.拜登政府国家安全战略及其对华政策规划[J].当代美国评论,2022,6(04):79-96+121-122.
  • 周琪.拜登政府对华政策显现全貌[J].当代美国评论,2022,6(04):52-78+120-121.
• 拜登政府的《国家安全战略》
  • 内容
    • 第一，高度聚焦“中国挑战”
    • 第二，突出非传统安全议题
      • 强调“气候变化、粮食安全、传染病、恐怖主义、能源短缺、通货膨胀等共同挑战是国家和国际安全的核心
    • 第三，重视联盟和国际规则
    • 第四，突出价值观因素的作用
      • 对内，拜登政府试图通过“投资民主”的方式缓和尖锐的种族矛盾、政治极化及社会分裂，以“民主”为旗帜凝聚各方共识。
      • 对外，拜登政府利用价值观来领导和团结盟友，通过塑造价值观层面上的“敌对他者”来促使盟友主动承担防务责任，提升“民主阵营”内部的相互依赖和协作水平，借此挑拨中国与美国盟友之间的关系。
    • 第五，大力追求军事优势
    • 第六，秉持“技术决胜”理念
      • 强化自身
        • 美国实施现代产业和创新战略，试图通过加大政府研发投入、改革国内科研体制、注重人才培养与引进等方式增强自身科技实力
      • 抑制对手
        • 希望以构筑排他性技术联盟、出口管制、投资筛查、以“民主”重塑技术使用规范等方式限制中俄等“异己”获取先进技术。
  • 实施战略的制约因素
    • (一)拜登政府国家安全战略存在内在矛盾
      • 其一，美国在对华展开激烈竞争的同时寻求与中国在应对共同挑战上的合作，并反对在两大议题之间进行交易，容易使美国对华政策陷入“竞争-合作”的二元悖论。
      • 其二，美国寻求中美战略稳定，却在涉华核心议题上一再挑战中国底线，增加了中美从竞争滑向冲突的风险。报告同时在台湾、新疆、香港等涉华核心议题上对中国指手划脚，尤其竭力将台湾问题作为制衡中国的工具，不断虚化一个中国政策。
      • 再者，拜登政府对价值观的高度重视将削弱美国联盟扩容的效果。过度强调价值观增加了非西方盟伴对美国干涉其国内政治的担忧，削弱了其与美国合作的意愿。
    • (二)盟伴遏制中国的动力不足
      • 美国多数盟伴对中国经济的依存度较高，中国是欧盟、东盟、日本、韩国、澳大利亚等最大的贸易伙伴，这些国家和地区在中国同样有着巨额投资和庞大的市场需求。
    • (三)中期选举后美国国内政治的掣肘
      • 在2022年11月中期选举中，民主党丢失对众议院的控制权，在参议院仅占微弱优势。拜登政府面临一个“分裂”的国会，增加了其推进国家安全战略时的阻力。
        • 在中国议题上，鉴于共和党对华持超强硬立场，美国或将在地缘政治、先进技术、供应链等议题上强化对华竞争，尤其可能在台湾问题上发起更多挑战，这将减少拜登政府对华政策的回旋余地。
        • 在气候变化议题上，由于共和党对此普遍持怀疑态度，拜登政府的气候变化议程可能受到掣肘。
        • 在“印太经济框架”方面，该框架得到众议院支持的可能性进一步降低，这将破坏美国“印太战略”的推进节奏，影响其利用该框架遏制中国的效果。
• 具体内容
  • 一  价值观外交成为拜登政府对华政策的突出特征
  • 二  延续特朗普政府的对华强硬贸易政策
  • 三  对与中国高科技“脱钩”变本加厉
  • 四  对台政策近乎突破一个中国原则底线
    • 1.在国家安全战略中表示支持台湾。 2.一方面反复强调美国没有改变一个中国政策的立场，另一方面表示美国对台湾地区的安全负有责任。 3.强调反对单方面用武力改变台湾海峡两岸现状。 4.支持台湾加入国际组织。 5.继续对台军售并派遣军舰穿越台湾海峡。 6. 频繁派出前高级别政府官员访台。
  • 五  组建盟友和伙伴关系网络共同对抗中国
    • 2022年《美国印太战略》 美日印澳“四方安全对话”机制(QUAD)、美英澳“三边安全伙伴关系”(AUKUS),以及“印太经济框架”(IPEF)。
• 俄亥俄毒气泄漏
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    • 事件
      • 2月3日晚，一列运载有毒化学品的列车在美国俄亥俄州东部脱轨，引发大火。有关部门强调没有造成污染，但部分居民出现了头痛、恶心等症状。澳大利亚媒体报道，这一事件引发的有毒气体扩散问题已导致附近动物出现咳嗽、腹泻、流泪、无食欲等中毒症状。
    • 有毒列车暴露“有毒政治”
      • 面对这一危机，美国两党掀起新一轮互相攻击，美国媒体称之为“有毒政治”。
        • 民主党指责前总统特朗普废除了奥巴马时期的铁路安全法规，对事故负有责任。
        • 共和党人指责布蒂吉格视察时穿着正装和皮鞋，认为其应早点前往事故现场，
      • 两党就脱轨事故发生的争吵，是近些年美国党争加剧、政治极化的最新表现。在控枪、堕胎、移民等诸多社会问题上，两党早已各说各话、势同水火。两党的宣传和争斗不仅撕裂了美国社会，也导致上述问题难以得到切实解决。
• 气球事件
  • 事件梳理
    • 中国一艘民用无人飞艇1月28日误入美国领空，中方在认真核查后第一时间向美方通报，要求美方以冷静、专业、低调方式妥善处理。美方无视事实、公开抹黑中方民用飞艇为“中国人民解放军间谍气球”，在该飞艇不对美安全构成实质威胁的情况下滥用武力将其击落。
    • 美方炒作中国有一个针对世界各国的“高空气球侦察计划”，并非法制裁6家中方企业和机构。
  • 美方处理方式原因
    • 1.美国出于战略利益的需要，炒作“中国威胁论”，通过塑造国际舆论的方式抹黑和打压中国。
    • 2.“气球事件”成为美国新一轮党争的工具。“气球事件”发生之初，民主党主政的美国政府有意淡化此事，但共和党人不会放弃抨击拜登政府及民主党的机会。在共和党人和国内舆论的施压下，拜登为了选票和支持率不得不做出强势回应，高调击落所谓的“间谍气球”。
    • 3.“政治正确”裹挟利用。在美国，采取一切手段、抓住一切机会遏制中国似乎已经成为了一种“政治正确”。
  • 影响
    • 1.中美政治关系再次紧张，美国国务卿布林肯推迟访华进程。
    • 2.对双方的经贸关系带来负面影响
    • 3.两国舆论走向不利于中美关系的发展
  • 总结
    • 在美国国内党争极化、反华成为“政治正确”的政治生态下，“气球事件”的出现是非理性的，中美关系的良性发展则需要更多地发挥理性的力量。为妥善处理此次“气球事件”以及之后可能会发生的类似事件，两国都要有尊重事实、回归理性、着眼大局的勇气和智慧。从长期来看，未来很长一段时间内美国可能还会借助其他的“气球”做文章，不时挑起与中国的争端和冲突。保持中美关系稳定发展任重道远，需要双方相向而行、携手共进。