第三章财政支出总论

一篇关于公共财政概论思维导图，包含财政支出规模与结构、财政支出的经济效应等。

第三章 财政支出总论

• 第一节 财政支出概论
  • 一、财政支出的概念
    • 从静态来看，财政支出通常是指各级政府通过预算形式排、支配的资金量
    • 从动态来看，财政支出是各级政府在一个预算年度内持续分配预算资金的活动过程。
    • ✓市场失灵情况-政府职能范围-财政支出的规模和结构
  • 二、财政支出的分类
    • （一）按政府职能分类
      • 政府职能分类是比较常用且非 常重要的分类方法
      • 国际货币基金组织（ IMF ）出版的《2014年政府财政统计手册》将财政支出按政府职能划分为10个类别，分别是一般公共服务，国防，公共秩序和安全，经济事务，生态环境保护，住房和社会福利设施，医疗保健，娱乐、文化和宗教，教育，以及社会保障
    • （二）按经济性质分类
      • 购买性支出
        • 消耗性支出
        • 政府部门的消费支出和投资支出 （按照等价交换原则）
          • 购买性支出成为政府履行其资源配置职能和经济稳定发展职能的工具
      • 转移性支出
        • 社会保障支出、财政补贴支出和税式支出（照顾性税式支出、刺激性税式支出）
          • 转移性支出成为财政履行收人再分配职能的重要工具
    • （三）按行政级次分类
      • 中央财政支出和各级地方财政支出
• 第二节 财政支出规模与结构
  • 一、财政支出规模及其变化趋势
    • （一）财政支出规模的含义
      • 财政支出规模反映了政府对国内生产总值的实际占有规模和程度，体现了国家的职能和政府的活动范围，是研究和确定财政分配规模的重要指标。
      • 财政支出规模是指在一定时期（预算年度）内，政府根据国民经济发展状况和政府职能实现的要求等因素，安排和使用的财政资金的绝对量与相对量。
        • 预算支出规模
          • 指政府在编制年度预算时，根据支出的预算要素测算出的年度支出数
        • 决算支出规模
          • 指预算年度内财政实际完成的支出总量。
    • （二）财政支出规模的衡量指标
      • 绝对指标
        • 即财政支出的绝对规模，是指以一国货币单位表示的、预算年度内政府实际安排和使用的财政资金的数量总额。
      • 相对指标
        • 即财政支出的相对规模，是指在预算年度内政府实际安排和使用的财政资金的金额占相关经济总量指标（一般指国内生产总值）的比率。
    • （三）财政支出增长的衡量指标
      • 1．财政支出增长率
      • 2．财政支出增长的弹性系数
      • 3．财政支出增长的边际倾向
    • （四）财政支出规模变化趋势
  • 二、财政支出规模变化的理论分析
    • （一）政府活动扩张理论
      • 瓦格纳认为工业化是财政支出规模上升的基本原因
      • 局限性：无法解释处于相同工业化阶段的国家，财政支出规模差异很大的现象
    • （二）梯度渐进增长理论
      • 1．置换效应：非常时期的财政支出对以前财政支出的置换和对私人部门支出的置换
      • 2．审视效应：随着公众觉悟水平的提高，可容忍的征税水平在危机时期过后明显提高，政府更加审视过去不太关注的经济社会问题，从而导致财政支出扩大
      • 3．集中效应：在非常时期，中央政府为了应对激变，需要集中财力，时间结束后中央政府仍然会维护其活动范围和支出规模
      • 局限性：在相对和平的时期，社会动荡并非常态，用梯度渐进增长理论解释财政支出的持续增长并不全面
    • （三）经济发展阶段理论（马斯托）
      • 在经济发展的早期阶段，由于公共产品尤其是经济发展所必需的社会基础设施供给不足，政府公共投资往往要在社会总投资中占较高比重，帮助经济“起飞🛫”
      • 中期阶段，政府会加强对经济的干预，以矫正、补充、完善市场机制的不足
      • 成熟阶段，转向以教育、保健和社会福利为主的支出结构，购买性支出相对下降，转移性支出相对上升
      • ☆长期来看，财政支出结构的这种变化趋势导致了财政支出规模的不断扩大
      • 局限性：不能完全解释处于相同经济发展阶段的国家，财政支出规模呈现出较大差别的现象
    • （四）非平衡增长理论（鲍莫尔）
      • 政府财政支出增长可以从私人部门与公共部门平均劳动生产率的增长差别（非平衡增长）角度得到解释
  • 三、财政支出结构及其变化趋势
    • （一）财政支出结构类型
      • 1．财政支出职能结构
      • 2．财政支出经济性质结构
        • 购买性支出
        • 转移性支出
      • 3．财政支出行政级次结构
        • 通过不同次级的政府所承担的财政支出情况能够看出各级政府在财政支出中的责任
    • （二）财政支出结构变化趋势
      • 1．按职能分类的财政支出结构变化
        • 无论是发达还是发展中国家，财政支出中用于教育、医疗保健、社会保障方面的支出比重在持续上升，而用于经济事务等方面的支出都在下降
      • 2.按经济性质分类的财政支出结构变化
        • ●思考：政府采取扩张性财政政策应对经济危机时，购买性支出更有效（政府遵循等价交换原则）
      • 3．按行政级次分类的财政支出结构变化
        • 1995年以来中央财政支出占比呈现明显下滑趋势
  • 四、财政支出结构变化的理论分析
    • 从理论上说，财政支出结构变化主要与经济发展水平、政府职能变化密切
    • （一）经济发展水平与财政支出结构
      • 影响财政支出职能结构和财政支出经济性质结构
    • （二）政府职能与财政支出结构
      • 政府职能直接决定了财政支出的职能结构、行政级次结构，同时也影响财政支出的经济性质结构
      • ☆影响因素
        • 经济体制
        • 政治体制
        • 价值取向
• 第三节 财政支出的经济效应
  • 一、财政支出的收入效应
    • 收入效应和替代效应合起来也被称为激励效应，由于一项财政支出可能既有收入效应又有替代效应，所以应深入比较两类效应的大小，才能评判这项支出政策产生的激励效应。
  • 二、财政支出的替代效应
  • 三、财政支出的经济增长效应
  • 四、财政支出的挤出效应
  • 五、财政支出的收入分配效应
• 第四节 财政支出绩效
  • 一、财政支出绩效的内涵
    • 社会经济组织与政府财政都对其支出进行绩效评价，但二者之间在绩效评价上存在许多差别。
      • （一）二者衡量效益的标准不同
      • （二）计算“所得”与“所费”的范围不同
      • （三）择优的标准不同
  • 二、财政支出绩效的评价方法
    • （一）成本效益分析法
      • 成本效益分析法是指根据某项支出的目标，设计若干实现该目标的方案，并测算各方案的全部预期成本和全部预期效益，通过比较分析，选择最优支出方案的方法。
        • 三种常用标准
          • 1．净现值标准（最优）
          • 2．收益成本比率标准
          • 3．内部收益率标准
    • (二）比较法
      • 比较法是一种相对评价方法，其适用范围是，当绝对评价标准难以确定，或所使用的客观尺度不尽合理时，必须采取其他的相对方式来衡量绩效。
    • （三）因素分析法
      • 因素分析法又称指数因素分析法，是利用统计指数体系，分析现象总变动中各个因素影响程度的一种统计分析方法。（排序法、对比法、强制分配法）
    • （四）最低成本法
      • 最低成本法，也称最低费用选择法，是指根据某项财政支出的目标，制定若干支出方案，通过比较不同方案成本支出的大小，选择其中成本支出最低的方案作为拨付财政资金依据的方法。
    • （五）公众评判法
      • 公众评判法是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等方式，对财政支出的效率性和效益性进行评判，进而评价绩效目标的实现程度。
• 第五节 财政支出改革
  • 一、科学界定财政支出范围
    • （一）厘清政府与市场间资源配置的职责边界
    • （二）厘清政府与社会的职责边界
  • 二、调整优化财政支出结构
    • （一）教育支出
      • 继续加大财政对教育的投入力度
      • 进一步优化财政教育支出结构
    • （二）医疗卫生支出
      • 继续加大财政对医疗卫生的投入力度
      • 优化财政医疗卫生支出结构
    • （三）社会保障支出
      • 提高社会保障支出占财政支出的比例，增加财政对社会保障的投人金额，并建立固定增长的投入机制
      • 缩小城乡社会保障支出差距
  • 三、持续改进财政支出方式
    • （一）分类甄选财政支出方式
      • 足额、无偿
      • 有偿或部分
      • ●对国民经济进行宏观调控时，对具有外部性的准公共产品和税收弹性明显的领域，适宜选择隐形支出方式中的税式支出方式
    • (二）优化财政拨款方式
      • 健全地方各级分税制财政体制，减少财政拨款环节
        • 中央和地方分税制财政体制确立后，应加快建立省、市、县、乡(镇)各级分税管理体制，特别是完善乡(镇)财政管理体制，制定科学的县对乡(镇)转移支付制度，提高财政资金的分配效率，缓解收支矛盾
      • 扩大推行政府采购制度，增加财政拨款的透明度
        • 政府采购制度，是一种行之有效的支出管理制度，它通过引入公开透明、公平竞争、公正的择优机制，能为政府部门采购到“物有所值”的货物、工程或者服务
    • （三）推进财政补贴改革
      • 第一，清理整顿现行的补贴项目合理确定补贴范围
        • 对财政补贴项目要进行清理、筛选、压缩，补贴范围应主要集中在以下领域: (1)农副产品生产和流通领域(粮食安全) (2)固定资产投资领域(市场失灵) (3)重要的国有企业(产业安全，卡脖子产品)，如军工、航天、铁路、邮政;(因承担社会责任而产生亏损) (4)社会公益事业
      • 第二，要制定科学合理的补贴标准，逐步减少补贴数额
      • 第三，要改进补贴方式
        • 变暗补为明补，增加补贴的透明度。 变全民福利性补贴为目标补贴。 变刚性补贴为弹性补贴，使补贴适时、适度。 变被动补贴为主动补贴。 变事前补贴为事前事后相结合。
      • 第四，改善财贴息的实施效果
        • 财政贴息要以产业政策为依据，以市场为导向，以优化产品产业结构为目标。要突出重点，兼顾一般，对重点骨干企业的技术改造和技术引进项目给予优先扶持，充分发挥贴息资金的扶持、引导和带动作用。要有利于优化企业的资本结构，提高经济效益及增加社会就业
      • 第五，明确税式支出的政策目标
        • 把科技创新作为税式支出的第一政策目标。 把产业结构调整作为税式支出的第二政策目标。 把吸引和利用外资作为税式支出的第三政策目标。
  • 四、全面推进财政支出绩效评价
    • （一）拓展财政支出绩效评价的范围
      • 一是将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平。
      • 二是将政策和项目全面纳入绩效管理，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。
    • （二）建立全过程财政支出绩效管理链条
      • 建立囊括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控和绩效评价结果应用在内的财政支出绩效管理体系。对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件和预算安排的重要参考依据。
    • （三）明确绩效管理责任约束
      • 财政部负责完善绩效管理的责任约束机制。 地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。 地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责。部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责。 项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。
    • （四）强化绩效管理激励约束
      • 各级财政部门需要建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制
        • 将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩
        • 将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩