第二编 监察法的历史与发展

为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。

监察法的历史与发展（选择或者判断）

• 境外监察法的历史与发展（不考）
  • 概述
    • 境外监察法起源于北欧瑞典，新西兰在1962年成为第一个设立监察机关的英联邦成员国，自20世纪60年代中期开始，英国、瑞士、法国、葡萄牙、奥地利，纷纷以“丹麦模式”为蓝本设立议会监察专员。此后，加拿大、美国陆续在有些州设立地方监察机构
    • 境外监察法的起源
      • 目的：限制公权力、维护公民权利，对行政权进行监督与控制，以发挥反腐败功能
      • 政治背景：行政权扩大、宪治的重心由议会转向行政机关；福利国家出现，需要在孟德斯鸠提出的“立法、行政、司法三权分立”制度框架之外，设置一个综合性机构
    • 境外监察法的基本类型
      • 议会监察专员制度
        • 概念： 监察专员：代表人，原本是国王，之后则改为代表议会监督和管控政府官员。 议会监察专员：一国立法部门的专员，替公民对官员滥权的申诉展开调查
        • 两种基本形态
          • 瑞典模式： 最早出现，监察专员不仅是调查员，同时也是检察官，可以“起诉”个别官员
          • 丹麦模式： 基于司法独立原则，监察专员原则上不能审查法官，而只能审查行政官员，因此，也被称为议会行政监察专员，此种模式为大多数国家所效仿
      • 混合式监察制度（具有多重使命，同时具有监察专员与人权委员会的角色）
        • 人权监察机构（兼具行政监察和人权保障，西班牙护民官、墨西哥人权委员会）
        • 其他混合式监察机构（反贪、环保等职责，专业的环境监察专员）
      • 独立设置的监察机构
        • 韩国、波兰均设置了独立的监察院。 韩国：直属于总统。 波兰：监察院直属于议会。
        • 监察权为第四种权力，独立行使监察权
      • 行政监察
        • 概念：是指国家行政机关内部设立的专门机构，对其他行政机关和行政人员的行政行为进行全面监督。 这些行政性监察机关被称为“行政监察专员公署”，又被称为“准监察专员公署”
        • 行政监察制度属于行政体系内部监督机制，不是完全独立的机构，性质上仍是行政机关，只能算是“准监察专员”的性质，不符合典型监察机关的外部性。日本行政监察局。
    • 境外监察法的共性特征
      • 立法目的的双重性
        • 行政监督和人权保障
      • 独立性。制度和功能方面的独立、客观、公开
      • 非司法性
        • 不倾向于对抗性，而是纠问式、调查性；经济和程序相对简单
      • 补充性
        • 议会行政监察专员制度是对传统行政监督制度的重要补充和创新
    • 境外监察法的主要功能
      • 监督行政。确保公职人员遵守规范，克服“不良行政”，维持政府施政的公平性
      • 人权保障。保护公民权益、教育国民，提升人权水准
      • 仲裁功能。以亲民和公正的方式解决公民与政府间的争端
    • 境外监察法的发展趋势
      • 继承性与创造性
      • 形态多样化
      • 专业监察专员制度的设置
      • 私部门采用监察专员制度
      • 国际监察专员的出现
      • 地方监察专员的设置
      • 重视预防效果
  • 北欧国家议会监察专员模式
    • 瑞典
      • 世界上第一个设立议会监察专员的国家，司法监察专员由议会任命，具有监督公共行政与司法的权力，并可起诉未能履职尽责的官员。
      • 起源与发展
        • 设有四位议会监察专员，***四年，由议会选举产生，可以连选连任。 瑞典设立这一机构的目的，在于监视法律法令的执行，限制国家工作人员不合法、不公平的行为，以完善行政管理，保障公民的合法权益。
      • 宪法与法律基础
        • 瑞典并无单一的宪法，所谓的瑞典宪法，是由《议会法》《政府组织法》《王位继承法》《信息自由法》4部法律所构成。
        • 《议会法》第4章第10条
        • 《政府组织法》第12章第6条
      • 任务与权限
        • 监督对象：包括中央及地方政府及其所属职员，以及其他所有执行公共事务的人士。以下除外：内阁阁员、各部部长，议员，地方政府中直接由民选产生的官员，司法总监，中央银行理事及总裁，其他监察专员
        • 双重使命：监督公共行政与司法权力。 是人权监察机构
      • 专业监察专员的功能及职权
        • 4位议会监察专员和6位由政府任命的专业监察专员。 专业监察专员的共同特征有： ①从人权保障角度出发， ②监督对象是当代国家人权保障的新兴领域， ③虽由政府任命，但不同于政府行政组织的执行部门，必要时具备检察官的功能， ④具有“公共辩护人”与“舆论领航人”的双重角色， ⑤监督任务单纯而明确，成效立竿见影。
    • 芬兰
      • 继瑞典之后，全球第二个设立议会监察专员的国家
      • 起源与发展
        • 设有三位议会监察专员，***四年，可以连选连任。 监督范围及于公共企业雇佣人员，以及其他有义务执行公共职能的人员，也要监督基本权利与人权的履行情况
      • 任务与权限
        • 不属于监督的对象包括：议会及议员，司法总监，外国机构或国家组织，银行、企业组织、房屋公司，辩护律师或其他私有领域的专业人士，非营利组织，私人、个体
        • 监察专员和副监察专员不可由议员兼任，二者独立行使职权，互不隶属，只是分工不同而已，一正两副
      • 专门监察专员制度
        • 与瑞典情况类似，最大特点，涉及公共利益的
    • 丹麦
      • 起源与发展
        • 1954年丹麦设置行政监察专员的法案通过，次年产生了第一位监察专员。 根据丹麦有关规定，监察专员无权调查有关司法部门的控告。 丹麦推行行政监察专员制度的目的：一是代表议会强化国家最高权利机关对政府部长和行政官员的监督；二是代表公民利益维护法律和秩序，受理公民对行政机关及其雇员的指控。 丹麦议会监察专员由议会选举产生，并代表其监督内政和中央及地方政府的行政措施及其人员，但不包括法官。
      • 任务和权限
        • 受理公民申诉
        • 巡查权
        • 调查权
        • 追诉权
        • 建议权
        • 调卷权
      • 对议会监察专员的监督
        • 监察专员通过议会遴选出来，议会一旦对其丧失信任可随时将其免职
        • 如果监察专员发现案例相关情势会引起大众质疑其公众性时，应将该结果告知议会监察专员委员会并由委员会来决定取代其功能的适当人选
      • 丹麦议会监察制度被奉为蓝本的原因
        • 国内民主政治发展成熟
        • 监察专员独立于行政机关
        • 监察专员管辖范围广
        • 监察专员权限大
        • 公众容易接近监察专员机构（可获得性）
        • 监察专员机构与其他机构实现了有机协调
        • 有充足的资金及人力保障
        • 监察专员机构具有很高的透明度和责任度
        • 监察专员的个人能力强、素质高
        • 政府对监察专员机构的意见能作出及时有效的回应
        • 监察专员对社会公众而言具有权威性
  • 英美国家议会监察模式
    • 英国
      • 起源
        • 英国议会行政监察专员制度被1967年通过的《议会行政监察专员法》所确立并被此后的立法所发展。 设立目的是为了弥补英国传统行政救济救济制度中存在的明显缺漏。 1961年《公民与行政：冤屈的解决》报告的出炉，直接催生了英国的监察专员制度。
      • 《议会行政监察专员法》的主要内容
        • 立法目的
          • 两项核心使命：调查申诉和保障良好行政。 两种功能：一是对申诉的非司法救济；二是加强对行政自由裁量权的审查。
        • 职权与限度
          • 说明：权利救济有先后顺序，对可以向法院或行政裁判所申请救济的案件，议会行政监察专员不能进行调查。议会监察专员不是替代法院或行政裁判所，而是作为其有益的补充。
          • 不受调查的事项不在行政监察专员的管辖范围内
            • 外交行为
            • 政府在国外所采取的行为
            • 对海外领地所采取的行为
            • 引渡和对逃犯所采取的行为
            • 刑事侦查活动、保护国家安全的行为
            • 在联合王国内部或在国际任何法院中的诉讼程序以及部队内部纪律处分程序
            • 特殊权的行使
            • 卫生行政事务（专门的卫生行政监察专员）
            • 商业交易和合同事项（涉及土地的强制征购土地除外）
            • 文职人员和军队人员的人事管理行为
            • 英王授予荣誉、恩赐、特赦、豁免、特许证
        • 申诉程序
          • 自然人和组织因管理不良而利益受到侵害时都可以提出申诉
          • 前置程序：一些申诉案件必须先向下议院议员提出，受害人不能直接向行政监察专员提出申诉。
          • 时效：遭受行政侵害后一年内
          • 监察专员对管辖内的案件是否调查有自由决定权，没有任何法律上的限制可以强制监察专员必须进行调查。
        • 调查程序
          • 调查私下进行，取证要求配合，必须写出报告
        • 处理结果
          • 监察专员没有权力决定救济方法，他只能提出建议，通常行政机关能够接受监察专员的建议。
      • 运行效果
        • 监察专员制度已被纳入英国行政法，成为其不可或缺的一部分，设重要性绝不亚于行政裁判所、司法审查等其他法律救济制度。 议会行政监察专员制度具有灵活性、适应性、有效与低廉等非司法救济途径的优势，但也存在不能直接受理申诉、管辖范围窄、权力有限性等不足。
      • 发展与推广
        • 英国《议会行政监察专员法》颁行以后，这一制度得到了进一步的发展，地方行政监察专员、医疗保健监察专员、北爱尔兰监察专员纷纷设立。 到了20世纪80年代，监察理念与监察原则已从“政府”部门扩展到私营部门，监察专员理念蔚为潮流。
    • 美国
      • 国会监察权有5种
        • 对总统委任的行政人员和法官的监察。 对委任立法的监察。 对政府支出和公款的监察。 立法的否决权。 对外交事务的监察。
      • 联邦议会没有设置监察专员，但在美国50个州中，设置州议会监察专员的已有5个州。
  • 新加坡独立监察机关模式
    • 基本认知： 廉政举世闻名，贪污调查局是其廉政建设的重要推动力量。 贪污调查局背后的理论基础、思想观念是新权威主义（是李光耀的主张，政治上专制、经济上自由的政策。被认为是亚洲国家经济发展的成功模式）
    • 起源与发展
      • 贪污调查局是新加坡打击公共部门与私人企业贪污行为的独立机关，成立于1952年，被赋予广泛的调查权，局长直接向总理负责。独立于三权之外，由总理公署直接管辖。
    • 任务与职权（新加坡贪污调查局的鲜明特色主要表现在其特权方面，既是监察机关又是执法机关，为了高效执行任务，新加坡法律赋予其广泛的特权）（最值得借鉴的是：限制公务员的隐私权和扩大贪污调查机构的调查特权）
      • 贪污调查局局长和特别调查员可以不用逮捕证逮捕任何涉嫌贪污受贿的人，以及任何遭到指控、掌握可靠情报和被怀疑与违反反贪污法令有关的人。
      • 局长或特别调查员无须公诉人员的命令也可行使刑事诉讼法所赋予的一切或任何有关警方调查的特别权力调查贪污受贿行为
      • 有权入屋搜查官没收被认为是赃物或其他罪证的任何银行存款、股票或银行保管箱等
      • 有权进入各部门、机构，要求其官员、雇员及其他任何人提供所需的任何内部资料
      • 要求涉嫌贪污受贿者对其合法收入以外的财产说明其来源
      • 有权要求任何人根据授权官员的要求披露或提供有关情报或账户文件物品
      • 行为跟踪权
    • 对贪污调查局的监督
      • 总理对贪污调查局自上而下的管理和监督
      • 其他机关的公务员对贪污调查局的监督
• 我国监察法的历史与发展
  • 基本认知
    • 中国古代的监察法，既是传统中国文官制度和监察制度的有机组成部分，也是中国古代法律体系的有机组成部分，不容忽视。中国历史上的监察法制，可作为当今的监察法和监察制度之镜鉴。
    • 并未严格区分司法、行政的思想观念。政治制度安排。
    • 中央和地方角度，有中央的监察制度，也规定了地方的监察制度。 监察权的指向、范围和监察法的实践来看，中国古代监察机关的职权包括立法监察、行政监察和司法监察。
    • 我国监察制度和监察法产生时间并没有定论，一般认为是在春秋至秦王朝这段时间。
  • 古代中国的监察法
    • 形成阶段
      • 战国
        • 确立标志：御史专任监察体制的初建
        • 史官记录、法家思想、官僚制度的确定、设置专门的谏官。 专职谏官、对地方上的巡行视察以及对各级管理的上级考核已经出现。
      • 秦
        • 监察
          • 中央（中央集权）
            • 御史府（御史大夫府或御史大夫寺），最高长官为御史大夫，负责统率全部监察官员来对其他政府机关及其官员的违法行为进行纠举、弹劾。
            • 御史大夫下设御史中丞和御史丞，负责直接辅助御史大夫行监察之责。
            • 御史府中的一般官员为御史，部分在朝廷中负责日常监察工作，其他常驻地方郡一级政府，实施对地方的监察。
          • 地方（郡县制）
            • 监郡御史（监御史、监察史或监）
        • 谏议
          • 秦统一后也设置了谏议机关，专掌规谏
        • 法律法规
          • 《语书》，《为吏之道》
      • 汉
        • 监察
          • 中央
            • 御史府（御史台），最高长官为御史大夫。后将御史大夫改名为大司空，与大司马、丞相并为三公，御史中丞则成了御史府的实际长官。再此后，大司空改为司空，专掌水木之事，御史中丞便正式成为御史府的最高长官，御史中丞搬出宫外置署办公，称为“御史台”，中国历史上相对独立的专门监察机关正式出现。
            • 御史大夫下有御史中丞和御史丞
            • 再之下是一般官员（御史或侍御史）
          • 地方
            • 刺史，隶属于中央监察机关御史台，由御史中丞具体督管，在地方有固定治所。
        • 监察法
          • 《监御史九条》（中国封建地方监察立法之滥觞），《刺史六条》
    • 发展阶段
      • 三国两晋南北朝（继往开来）
        • 监察
          • 中央，御史台相对独立，御史台及其最高长官御史中丞由皇帝直接领导
          • 地方，州（刺史和州牧（既是州一级的监察官，也是本州的行政长官和军事长官））郡（督邮）县（廷掾）。南北朝时期：设置典签制度的地方监察体制，并且出现了诏令形式的专门监察法。
        • 监察法
          • 晋朝《泰始律》，北朝《北魏律》《北齐律》
      • 隋
        • 御史监察系统
          • 中央
            • 御史台最高监察机关，御史大夫为最高长官
            • 谒者台不是完全意义上的监察机构，主要职责是“出使慰抚”。 司隶台是专事地方监察的机构，主管负责对地方官员的监察兼考绩
        • 谏官言谏系统（并未发挥实际作用）
          • 三省六部制门下省是谏议机关，掌管审查政令和封驳等事，门下省成为言谏官的最高领导机关，后谏议大夫被废除
        • 监察法
          • 六条诏书
      • 唐
        • 御史监察
          • 中央（御史台系统）
            • 御史台为最高监察机关，长官为御史大夫，副长官为御史中丞。
            • 御史台下设三院：台院、殿院和察院（察院的任务：监察地方官吏，对地方进行经常性的分道巡察）
          • 地方
            • 十道（十个监察区）变为十五道，后演变为地方一级的监察机构
        • 谏官系统（颇为成熟）
          • 中书，门下两省有进谏的职责，两大权力为封驳之权和言谏之权
        • 监察法
          • 专门性监察法规《监察六法》《风俗廉察四十八条》《出使巡察法》《言谏法》
    • 完备阶段
      • 宋
        • 御史监察
          • 中央
            • 前期为御史台下设三院，后三院有合并趋势。 御史台的职能：包括监察和弹劾百官、规谏皇帝和参议朝政、参预司法和监察司法部门、参预百官的管理工作，开“台谏合一”之端。
          • 地方
            • 多元化的监察体制，道改为路，路和府州军监两级。 地方监察的一大特点：“诸司并立”，转运司、提点刑狱司和提举常平司、通判厅等机构
        • 谏官
          • 言谏，谏官机构从中书省和门下省独立出来，设立谏院，谏院下又设登闻鼓院和登闻检院
          • 封驳，门下省不再掌封驳之权，通进司、银台司到门下后省、中书后省
        • 监察法
          • 具有特色的是《诸路监司互监法》。内容有诸监司及其属官有违法及不公平事者，可以互相举报、互相察举；弥补了地方监察官本身难受监察的法律漏洞，是中国古代监察法规建设的一大创举
      • 元
        • 御史监察
          • 中央：御史台。御史台和中书省、枢密院并重，形成监察、行政和军事三权并立的格局
          • 地方
            • 省路府州县，行御史台，作为地方监察机关，分为南行台和北行台，亦称为“外台”，可以奏劾百官
        • 谏官
          • 不设谏院，谏议的职责转移到了御史身上
        • 监察法
          • 《设立宪台格例》，是御史台行使监察权的基本法律依据。监察立法多以宪纲条例的形式出现，具有集中化、专门化的特点。监察立法受到民族歧视政策影响
      • 明
        • 御史监察
          • 中央
            • 御史台改为都察院，长官为都御史。 直接行使监察权的专职监察官监察御史，即 道官 ，组织上隶属于都察院，但具有较强的独立性
            • 六科给事中，直属于皇帝的独立监察机关，其中官员称为“科官”，有封驳职责
            • 厂卫制度
          • 地方
            • 提刑按察使司
        • 监察法
          • 《宪纲条例》，明朝最早的监察立法
      • 清
        • 御史监察
          • 中央
            • 都察院为中央监察机构，都察院以左都御史为最高长官。 六科给事中是独立的监察机关，雍正年间变为隶属于都察院
          • 地方
            • 省级最高司法监察机构为提刑按察使司
            • 总督和巡抚已正式变成管辖一省和数省的地方官员，实际上即省级的最高军政长官，仍有监察地方的职责。
            • 监察御史与明代一样，组织上隶属于都察院，职能上负责对地方之监察，全国共十五道。
            • 五城察院
        • 监察法
          • 《钦定台规》和《都察院则例》。《钦定台规》是秦汉以来监察立法之大成，既是清朝最后一部监察法典，也是中国封建历史上最完备的一部监察法。
        • 清朝的监察特征
          • 监察的目的在于“治吏”，终极目的则是维护皇权。
          • 监察官位卑权重、奉行监察权法定原则、互监互纠、监察官犯罪加重处罚、监察区与行政区适度分离、重视“代天子巡狩”
        • 清朝的监察制度存在的弊端
          • 混淆了监察职能和行政职能，扰乱了正常的行政秩序
          • 混淆了监察职能和审判职能，扰乱了正常的司法秩序
          • 监察官员因拥权过重而自身严重腐败
          • 监察机关的工具性本质使其职能严重异化
  • 民国时期的监察法
    • 北洋政府及广州、武汉国民政府时期（1913-1927）
      • 国会的监察
        • 包括临时大总统在内的政府及其官员，须受到国会的监察。
      • 其他有监察职能的机关
        • 北洋政府时期：平政院（行政法院）、肃政厅、文化高等惩戒委员会、审计院。大理院、监察厅等司法机关。
        • 广州国民政府：监察院和惩吏院均是广州国民政府的最高监察机关。
    • 南京国民政府时期（1928-1949）
      • 中央
        • 根据《训政纲领》《国民政府组织法》，设立“五院”，其一为监察院，监察院正式成立，以于右任为院长。下设审计部和10个委员会。
        • 弹劾权在监察院之监察职权中占首要位置。
      • 地方
        • 将全国分为16个监察区，在每个监察区设立监察使署。 1948年“行宪国大”：增设监察院委员会，在全国划分为17个监察区，设监察委员行署在地方上实施监察。
      • 最大的变化是摆脱了对专制君主的依附，依据法律的规定而独立行使其监察职权。
  • 中华人民共和国成立后的监察法
    • 创建时期（1949-1954）
      • 中央
        • 在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关（行政监察）。
        • 在政务院设人民监察委员会，负责监督政府机关和公务人员是否履行其职责。
      • 地方
        • 在政务院人民监察委员会下，则设地方各级人民监察委员会。
    • 调整时期（1954-1959）
      • 中央
        • 人民监察委员会改为监察部
      • 地方
        • 设置了监察厅、监察局、监察处。
      • 因其实行“垂直领导”而受到了批评，而这也为监察法的监察制度发展的暂时停滞埋下了伏笔。
    • 停滞时期（1959-1982）
      • 1956年社会主义改造基本完成之后，我国进入社会主义建设的新时期，轻视法律、以言代法等现象日益严重。
      • 1959年《关于撤销监察部的决议》通过，意味着监察制度陷入了停滞时期，到了“文化大革命”时期，党中央监察委员会也被撤销了。
    • 恢复时期（1982-1993）
      • 中央
        • 1986年第六届全国人大常务委员会第十八次会议决定重新设立监察部。
      • 以此为起点，国家行政监察体制得以重新恢复并确立。 1990年《行政监察条例》通过并发布实施，这标志着我国行政监察工作初步向法治化轨道迈进
    • 重组时期（1993-2018）
      • 1993年中纪委和监察部正式合署，实行“一套班子、两套职能”，合署后的监察部仍属于国务院系统，地方各级监察机关则仍是各级政府的组成部分，接受所在政府和上级监察机关的双重领导。
      • 1997年第八届全国人大常委会第二十五次会议通过，并于2010年修正《行政监察法》
    • 新时代的监察法制发展
      • 监察体制改革的背景与精神
        • 党的十八大以来，我党非常重视反腐败工作。加强党对反腐败工作的统一领导，推动反腐败斗争向纵深发展。
      • 监察体制改革试点
        • 自2016年年底，推行国家监察体制改革开始试点，并以北京市、山西省、浙江省作为改革的试点地区，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为试点工作在全国推开积累经验。
        • 2017年将国家监察体制改革试点工作进一步在全国范围内铺开。
      • 监察体制改革修宪
      • 《监察法》的制定
        • 2018年3月14日发布草案，2018年3月20日通过
      • 监察法的目标和价值
        • 目标
          • 深入推进反腐败斗争，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑
        • 价值
          • 推进党和国家治理体系和治理能力现代化
          • 有效实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，保证党纪国法得到一体遵循
          • 实现中国特色社会主义监督理论和实践的重大创新

监察法的历史与发展（选择或者判断）

• 境外监察法的历史与发展（不考）
  • 概述
    • 境外监察法起源于北欧瑞典，新西兰在1962年成为第一个设立监察机关的英联邦成员国，自20世纪60年代中期开始，英国、瑞士、法国、葡萄牙、奥地利，纷纷以“丹麦模式”为蓝本设立议会监察专员。此后，加拿大、美国陆续在有些州设立地方监察机构
    • 境外监察法的起源
      • 目的：限制公权力、维护公民权利，对行政权进行监督与控制，以发挥反腐败功能
      • 政治背景：行政权扩大、宪治的重心由议会转向行政机关；福利国家出现，需要在孟德斯鸠提出的“立法、行政、司法三权分立”制度框架之外，设置一个综合性机构
    • 境外监察法的基本类型
      • 议会监察专员制度
        • 概念： 监察专员：代表人，原本是国王，之后则改为代表议会监督和管控政府官员。 议会监察专员：一国立法部门的专员，替公民对官员滥权的申诉展开调查
        • 两种基本形态
          • 瑞典模式： 最早出现，监察专员不仅是调查员，同时也是检察官，可以“起诉”个别官员
          • 丹麦模式： 基于司法独立原则，监察专员原则上不能审查法官，而只能审查行政官员，因此，也被称为议会行政监察专员，此种模式为大多数国家所效仿
      • 混合式监察制度（具有多重使命，同时具有监察专员与人权委员会的角色）
        • 人权监察机构（兼具行政监察和人权保障，西班牙护民官、墨西哥人权委员会）
        • 其他混合式监察机构（反贪、环保等职责，专业的环境监察专员）
      • 独立设置的监察机构
        • 韩国、波兰均设置了独立的监察院。 韩国：直属于总统。 波兰：监察院直属于议会。
        • 监察权为第四种权力，独立行使监察权
      • 行政监察
        • 概念：是指国家行政机关内部设立的专门机构，对其他行政机关和行政人员的行政行为进行全面监督。 这些行政性监察机关被称为“行政监察专员公署”，又被称为“准监察专员公署”
        • 行政监察制度属于行政体系内部监督机制，不是完全独立的机构，性质上仍是行政机关，只能算是“准监察专员”的性质，不符合典型监察机关的外部性。日本行政监察局。
    • 境外监察法的共性特征
      • 立法目的的双重性
        • 行政监督和人权保障
      • 独立性。制度和功能方面的独立、客观、公开
      • 非司法性
        • 不倾向于对抗性，而是纠问式、调查性；经济和程序相对简单
      • 补充性
        • 议会行政监察专员制度是对传统行政监督制度的重要补充和创新
    • 境外监察法的主要功能
      • 监督行政。确保公职人员遵守规范，克服“不良行政”，维持政府施政的公平性
      • 人权保障。保护公民权益、教育国民，提升人权水准
      • 仲裁功能。以亲民和公正的方式解决公民与政府间的争端
    • 境外监察法的发展趋势
      • 继承性与创造性
      • 形态多样化
      • 专业监察专员制度的设置
      • 私部门采用监察专员制度
      • 国际监察专员的出现
      • 地方监察专员的设置
      • 重视预防效果
  • 北欧国家议会监察专员模式
    • 瑞典
      • 世界上第一个设立议会监察专员的国家，司法监察专员由议会任命，具有监督公共行政与司法的权力，并可起诉未能履职尽责的官员。
      • 起源与发展
        • 设有四位议会监察专员，***四年，由议会选举产生，可以连选连任。 瑞典设立这一机构的目的，在于监视法律法令的执行，限制国家工作人员不合法、不公平的行为，以完善行政管理，保障公民的合法权益。
      • 宪法与法律基础
        • 瑞典并无单一的宪法，所谓的瑞典宪法，是由《议会法》《政府组织法》《王位继承法》《信息自由法》4部法律所构成。
        • 《议会法》第4章第10条
        • 《政府组织法》第12章第6条
      • 任务与权限
        • 监督对象：包括中央及地方政府及其所属职员，以及其他所有执行公共事务的人士。以下除外：内阁阁员、各部部长，议员，地方政府中直接由民选产生的官员，司法总监，中央银行理事及总裁，其他监察专员
        • 双重使命：监督公共行政与司法权力。 是人权监察机构
      • 专业监察专员的功能及职权
        • 4位议会监察专员和6位由政府任命的专业监察专员。 专业监察专员的共同特征有： ①从人权保障角度出发， ②监督对象是当代国家人权保障的新兴领域， ③虽由政府任命，但不同于政府行政组织的执行部门，必要时具备检察官的功能， ④具有“公共辩护人”与“舆论领航人”的双重角色， ⑤监督任务单纯而明确，成效立竿见影。
    • 芬兰
      • 继瑞典之后，全球第二个设立议会监察专员的国家
      • 起源与发展
        • 设有三位议会监察专员，***四年，可以连选连任。 监督范围及于公共企业雇佣人员，以及其他有义务执行公共职能的人员，也要监督基本权利与人权的履行情况
      • 任务与权限
        • 不属于监督的对象包括：议会及议员，司法总监，外国机构或国家组织，银行、企业组织、房屋公司，辩护律师或其他私有领域的专业人士，非营利组织，私人、个体
        • 监察专员和副监察专员不可由议员兼任，二者独立行使职权，互不隶属，只是分工不同而已，一正两副
      • 专门监察专员制度
        • 与瑞典情况类似，最大特点，涉及公共利益的
    • 丹麦
      • 起源与发展
        • 1954年丹麦设置行政监察专员的法案通过，次年产生了第一位监察专员。 根据丹麦有关规定，监察专员无权调查有关司法部门的控告。 丹麦推行行政监察专员制度的目的：一是代表议会强化国家最高权利机关对政府部长和行政官员的监督；二是代表公民利益维护法律和秩序，受理公民对行政机关及其雇员的指控。 丹麦议会监察专员由议会选举产生，并代表其监督内政和中央及地方政府的行政措施及其人员，但不包括法官。
      • 任务和权限
        • 受理公民申诉
        • 巡查权
        • 调查权
        • 追诉权
        • 建议权
        • 调卷权
      • 对议会监察专员的监督
        • 监察专员通过议会遴选出来，议会一旦对其丧失信任可随时将其免职
        • 如果监察专员发现案例相关情势会引起大众质疑其公众性时，应将该结果告知议会监察专员委员会并由委员会来决定取代其功能的适当人选
      • 丹麦议会监察制度被奉为蓝本的原因
        • 国内民主政治发展成熟
        • 监察专员独立于行政机关
        • 监察专员管辖范围广
        • 监察专员权限大
        • 公众容易接近监察专员机构（可获得性）
        • 监察专员机构与其他机构实现了有机协调
        • 有充足的资金及人力保障
        • 监察专员机构具有很高的透明度和责任度
        • 监察专员的个人能力强、素质高
        • 政府对监察专员机构的意见能作出及时有效的回应
        • 监察专员对社会公众而言具有权威性
  • 英美国家议会监察模式
    • 英国
      • 起源
        • 英国议会行政监察专员制度被1967年通过的《议会行政监察专员法》所确立并被此后的立法所发展。 设立目的是为了弥补英国传统行政救济救济制度中存在的明显缺漏。 1961年《公民与行政：冤屈的解决》报告的出炉，直接催生了英国的监察专员制度。
      • 《议会行政监察专员法》的主要内容
        • 立法目的
          • 两项核心使命：调查申诉和保障良好行政。 两种功能：一是对申诉的非司法救济；二是加强对行政自由裁量权的审查。
        • 职权与限度
          • 说明：权利救济有先后顺序，对可以向法院或行政裁判所申请救济的案件，议会行政监察专员不能进行调查。议会监察专员不是替代法院或行政裁判所，而是作为其有益的补充。
          • 不受调查的事项不在行政监察专员的管辖范围内
            • 外交行为
            • 政府在国外所采取的行为
            • 对海外领地所采取的行为
            • 引渡和对逃犯所采取的行为
            • 刑事侦查活动、保护国家安全的行为
            • 在联合王国内部或在国际任何法院中的诉讼程序以及部队内部纪律处分程序
            • 特殊权的行使
            • 卫生行政事务（专门的卫生行政监察专员）
            • 商业交易和合同事项（涉及土地的强制征购土地除外）
            • 文职人员和军队人员的人事管理行为
            • 英王授予荣誉、恩赐、特赦、豁免、特许证
        • 申诉程序
          • 自然人和组织因管理不良而利益受到侵害时都可以提出申诉
          • 前置程序：一些申诉案件必须先向下议院议员提出，受害人不能直接向行政监察专员提出申诉。
          • 时效：遭受行政侵害后一年内
          • 监察专员对管辖内的案件是否调查有自由决定权，没有任何法律上的限制可以强制监察专员必须进行调查。
        • 调查程序
          • 调查私下进行，取证要求配合，必须写出报告
        • 处理结果
          • 监察专员没有权力决定救济方法，他只能提出建议，通常行政机关能够接受监察专员的建议。
      • 运行效果
        • 监察专员制度已被纳入英国行政法，成为其不可或缺的一部分，设重要性绝不亚于行政裁判所、司法审查等其他法律救济制度。 议会行政监察专员制度具有灵活性、适应性、有效与低廉等非司法救济途径的优势，但也存在不能直接受理申诉、管辖范围窄、权力有限性等不足。
      • 发展与推广
        • 英国《议会行政监察专员法》颁行以后，这一制度得到了进一步的发展，地方行政监察专员、医疗保健监察专员、北爱尔兰监察专员纷纷设立。 到了20世纪80年代，监察理念与监察原则已从“政府”部门扩展到私营部门，监察专员理念蔚为潮流。
    • 美国
      • 国会监察权有5种
        • 对总统委任的行政人员和法官的监察。 对委任立法的监察。 对政府支出和公款的监察。 立法的否决权。 对外交事务的监察。
      • 联邦议会没有设置监察专员，但在美国50个州中，设置州议会监察专员的已有5个州。
  • 新加坡独立监察机关模式
    • 基本认知： 廉政举世闻名，贪污调查局是其廉政建设的重要推动力量。 贪污调查局背后的理论基础、思想观念是新权威主义（是李光耀的主张，政治上专制、经济上自由的政策。被认为是亚洲国家经济发展的成功模式）
    • 起源与发展
      • 贪污调查局是新加坡打击公共部门与私人企业贪污行为的独立机关，成立于1952年，被赋予广泛的调查权，局长直接向总理负责。独立于三权之外，由总理公署直接管辖。
    • 任务与职权（新加坡贪污调查局的鲜明特色主要表现在其特权方面，既是监察机关又是执法机关，为了高效执行任务，新加坡法律赋予其广泛的特权）（最值得借鉴的是：限制公务员的隐私权和扩大贪污调查机构的调查特权）
      • 贪污调查局局长和特别调查员可以不用逮捕证逮捕任何涉嫌贪污受贿的人，以及任何遭到指控、掌握可靠情报和被怀疑与违反反贪污法令有关的人。
      • 局长或特别调查员无须公诉人员的命令也可行使刑事诉讼法所赋予的一切或任何有关警方调查的特别权力调查贪污受贿行为
      • 有权入屋搜查官没收被认为是赃物或其他罪证的任何银行存款、股票或银行保管箱等
      • 有权进入各部门、机构，要求其官员、雇员及其他任何人提供所需的任何内部资料
      • 要求涉嫌贪污受贿者对其合法收入以外的财产说明其来源
      • 有权要求任何人根据授权官员的要求披露或提供有关情报或账户文件物品
      • 行为跟踪权
    • 对贪污调查局的监督
      • 总理对贪污调查局自上而下的管理和监督
      • 其他机关的公务员对贪污调查局的监督
• 我国监察法的历史与发展
  • 基本认知
    • 中国古代的监察法，既是传统中国文官制度和监察制度的有机组成部分，也是中国古代法律体系的有机组成部分，不容忽视。中国历史上的监察法制，可作为当今的监察法和监察制度之镜鉴。
    • 并未严格区分司法、行政的思想观念。政治制度安排。
    • 中央和地方角度，有中央的监察制度，也规定了地方的监察制度。 监察权的指向、范围和监察法的实践来看，中国古代监察机关的职权包括立法监察、行政监察和司法监察。
    • 我国监察制度和监察法产生时间并没有定论，一般认为是在春秋至秦王朝这段时间。
  • 古代中国的监察法
    • 形成阶段
      • 战国
        • 确立标志：御史专任监察体制的初建
        • 史官记录、法家思想、官僚制度的确定、设置专门的谏官。 专职谏官、对地方上的巡行视察以及对各级管理的上级考核已经出现。
      • 秦
        • 监察
          • 中央（中央集权）
            • 御史府（御史大夫府或御史大夫寺），最高长官为御史大夫，负责统率全部监察官员来对其他政府机关及其官员的违法行为进行纠举、弹劾。
            • 御史大夫下设御史中丞和御史丞，负责直接辅助御史大夫行监察之责。
            • 御史府中的一般官员为御史，部分在朝廷中负责日常监察工作，其他常驻地方郡一级政府，实施对地方的监察。
          • 地方（郡县制）
            • 监郡御史（监御史、监察史或监）
        • 谏议
          • 秦统一后也设置了谏议机关，专掌规谏
        • 法律法规
          • 《语书》，《为吏之道》
      • 汉
        • 监察
          • 中央
            • 御史府（御史台），最高长官为御史大夫。后将御史大夫改名为大司空，与大司马、丞相并为三公，御史中丞则成了御史府的实际长官。再此后，大司空改为司空，专掌水木之事，御史中丞便正式成为御史府的最高长官，御史中丞搬出宫外置署办公，称为“御史台”，中国历史上相对独立的专门监察机关正式出现。
            • 御史大夫下有御史中丞和御史丞
            • 再之下是一般官员（御史或侍御史）
          • 地方
            • 刺史，隶属于中央监察机关御史台，由御史中丞具体督管，在地方有固定治所。
        • 监察法
          • 《监御史九条》（中国封建地方监察立法之滥觞），《刺史六条》
    • 发展阶段
      • 三国两晋南北朝（继往开来）
        • 监察
          • 中央，御史台相对独立，御史台及其最高长官御史中丞由皇帝直接领导
          • 地方，州（刺史和州牧（既是州一级的监察官，也是本州的行政长官和军事长官））郡（督邮）县（廷掾）。南北朝时期：设置典签制度的地方监察体制，并且出现了诏令形式的专门监察法。
        • 监察法
          • 晋朝《泰始律》，北朝《北魏律》《北齐律》
      • 隋
        • 御史监察系统
          • 中央
            • 御史台最高监察机关，御史大夫为最高长官
            • 谒者台不是完全意义上的监察机构，主要职责是“出使慰抚”。 司隶台是专事地方监察的机构，主管负责对地方官员的监察兼考绩
        • 谏官言谏系统（并未发挥实际作用）
          • 三省六部制门下省是谏议机关，掌管审查政令和封驳等事，门下省成为言谏官的最高领导机关，后谏议大夫被废除
        • 监察法
          • 六条诏书
      • 唐
        • 御史监察
          • 中央（御史台系统）
            • 御史台为最高监察机关，长官为御史大夫，副长官为御史中丞。
            • 御史台下设三院：台院、殿院和察院（察院的任务：监察地方官吏，对地方进行经常性的分道巡察）
          • 地方
            • 十道（十个监察区）变为十五道，后演变为地方一级的监察机构
        • 谏官系统（颇为成熟）
          • 中书，门下两省有进谏的职责，两大权力为封驳之权和言谏之权
        • 监察法
          • 专门性监察法规《监察六法》《风俗廉察四十八条》《出使巡察法》《言谏法》
    • 完备阶段
      • 宋
        • 御史监察
          • 中央
            • 前期为御史台下设三院，后三院有合并趋势。 御史台的职能：包括监察和弹劾百官、规谏皇帝和参议朝政、参预司法和监察司法部门、参预百官的管理工作，开“台谏合一”之端。
          • 地方
            • 多元化的监察体制，道改为路，路和府州军监两级。 地方监察的一大特点：“诸司并立”，转运司、提点刑狱司和提举常平司、通判厅等机构
        • 谏官
          • 言谏，谏官机构从中书省和门下省独立出来，设立谏院，谏院下又设登闻鼓院和登闻检院
          • 封驳，门下省不再掌封驳之权，通进司、银台司到门下后省、中书后省
        • 监察法
          • 具有特色的是《诸路监司互监法》。内容有诸监司及其属官有违法及不公平事者，可以互相举报、互相察举；弥补了地方监察官本身难受监察的法律漏洞，是中国古代监察法规建设的一大创举
      • 元
        • 御史监察
          • 中央：御史台。御史台和中书省、枢密院并重，形成监察、行政和军事三权并立的格局
          • 地方
            • 省路府州县，行御史台，作为地方监察机关，分为南行台和北行台，亦称为“外台”，可以奏劾百官
        • 谏官
          • 不设谏院，谏议的职责转移到了御史身上
        • 监察法
          • 《设立宪台格例》，是御史台行使监察权的基本法律依据。监察立法多以宪纲条例的形式出现，具有集中化、专门化的特点。监察立法受到民族歧视政策影响
      • 明
        • 御史监察
          • 中央
            • 御史台改为都察院，长官为都御史。 直接行使监察权的专职监察官监察御史，即 道官 ，组织上隶属于都察院，但具有较强的独立性
            • 六科给事中，直属于皇帝的独立监察机关，其中官员称为“科官”，有封驳职责
            • 厂卫制度
          • 地方
            • 提刑按察使司
        • 监察法
          • 《宪纲条例》，明朝最早的监察立法
      • 清
        • 御史监察
          • 中央
            • 都察院为中央监察机构，都察院以左都御史为最高长官。 六科给事中是独立的监察机关，雍正年间变为隶属于都察院
          • 地方
            • 省级最高司法监察机构为提刑按察使司
            • 总督和巡抚已正式变成管辖一省和数省的地方官员，实际上即省级的最高军政长官，仍有监察地方的职责。
            • 监察御史与明代一样，组织上隶属于都察院，职能上负责对地方之监察，全国共十五道。
            • 五城察院
        • 监察法
          • 《钦定台规》和《都察院则例》。《钦定台规》是秦汉以来监察立法之大成，既是清朝最后一部监察法典，也是中国封建历史上最完备的一部监察法。
        • 清朝的监察特征
          • 监察的目的在于“治吏”，终极目的则是维护皇权。
          • 监察官位卑权重、奉行监察权法定原则、互监互纠、监察官犯罪加重处罚、监察区与行政区适度分离、重视“代天子巡狩”
        • 清朝的监察制度存在的弊端
          • 混淆了监察职能和行政职能，扰乱了正常的行政秩序
          • 混淆了监察职能和审判职能，扰乱了正常的司法秩序
          • 监察官员因拥权过重而自身严重腐败
          • 监察机关的工具性本质使其职能严重异化
  • 民国时期的监察法
    • 北洋政府及广州、武汉国民政府时期（1913-1927）
      • 国会的监察
        • 包括临时大总统在内的政府及其官员，须受到国会的监察。
      • 其他有监察职能的机关
        • 北洋政府时期：平政院（行政法院）、肃政厅、文化高等惩戒委员会、审计院。大理院、监察厅等司法机关。
        • 广州国民政府：监察院和惩吏院均是广州国民政府的最高监察机关。
    • 南京国民政府时期（1928-1949）
      • 中央
        • 根据《训政纲领》《国民政府组织法》，设立“五院”，其一为监察院，监察院正式成立，以于右任为院长。下设审计部和10个委员会。
        • 弹劾权在监察院之监察职权中占首要位置。
      • 地方
        • 将全国分为16个监察区，在每个监察区设立监察使署。 1948年“行宪国大”：增设监察院委员会，在全国划分为17个监察区，设监察委员行署在地方上实施监察。
      • 最大的变化是摆脱了对专制君主的依附，依据法律的规定而独立行使其监察职权。
  • 中华人民共和国成立后的监察法
    • 创建时期（1949-1954）
      • 中央
        • 在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关（行政监察）。
        • 在政务院设人民监察委员会，负责监督政府机关和公务人员是否履行其职责。
      • 地方
        • 在政务院人民监察委员会下，则设地方各级人民监察委员会。
    • 调整时期（1954-1959）
      • 中央
        • 人民监察委员会改为监察部
      • 地方
        • 设置了监察厅、监察局、监察处。
      • 因其实行“垂直领导”而受到了批评，而这也为监察法的监察制度发展的暂时停滞埋下了伏笔。
    • 停滞时期（1959-1982）
      • 1956年社会主义改造基本完成之后，我国进入社会主义建设的新时期，轻视法律、以言代法等现象日益严重。
      • 1959年《关于撤销监察部的决议》通过，意味着监察制度陷入了停滞时期，到了“文化大革命”时期，党中央监察委员会也被撤销了。
    • 恢复时期（1982-1993）
      • 中央
        • 1986年第六届全国人大常务委员会第十八次会议决定重新设立监察部。
      • 以此为起点，国家行政监察体制得以重新恢复并确立。 1990年《行政监察条例》通过并发布实施，这标志着我国行政监察工作初步向法治化轨道迈进
    • 重组时期（1993-2018）
      • 1993年中纪委和监察部正式合署，实行“一套班子、两套职能”，合署后的监察部仍属于国务院系统，地方各级监察机关则仍是各级政府的组成部分，接受所在政府和上级监察机关的双重领导。
      • 1997年第八届全国人大常委会第二十五次会议通过，并于2010年修正《行政监察法》
    • 新时代的监察法制发展
      • 监察体制改革的背景与精神
        • 党的十八大以来，我党非常重视反腐败工作。加强党对反腐败工作的统一领导，推动反腐败斗争向纵深发展。
      • 监察体制改革试点
        • 自2016年年底，推行国家监察体制改革开始试点，并以北京市、山西省、浙江省作为改革的试点地区，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为试点工作在全国推开积累经验。
        • 2017年将国家监察体制改革试点工作进一步在全国范围内铺开。
      • 监察体制改革修宪
      • 《监察法》的制定
        • 2018年3月14日发布草案，2018年3月20日通过
      • 监察法的目标和价值
        • 目标
          • 深入推进反腐败斗争，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑
        • 价值
          • 推进党和国家治理体系和治理能力现代化
          • 有效实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，保证党纪国法得到一体遵循
          • 实现中国特色社会主义监督理论和实践的重大创新