法理学第七章立法

立法活动应坚持从实际出发，尊重客观规律，维护和保障立法的科学性。立法不能脱离客观实际，不能凭主观臆想进行。从实际出发首先要求立法要从现实国情出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求。

第七章 立法

• 第一节 立法概述
  • 一、立法的概念(简答论述）
    • 简述法律制定的特征
      • 立法的含义
        • 立法，又称法的创制、法的创立，是指有立法权的国家机关或经授权的国家机关， 依照法定的职权和程序，创制、认可、修改或废止法律和其他规范性法律文件的专门性活动，是掌握国家政权的阶级把自己的意志上升为国家意志的活动。
          • 广义的立法泛指有关国家机关按照法定的职权和程序，制定具有法律效力的各种规 范性文件的活动。
          • 狭义的立法仅指国家最高权力机关及其常设机关依照法定的权限和程序制定规范性法律文件的活动。
      • 立法的特征
        • 立法具有如下特征：
          • 第一，立法是国家的一项专门活动。立法职能是国家最为重要、最为根本的职能，是其他职能的基础和前提。
          • 第二，立法的主体是特定的国家机关。立法权是国家权力体系中最重要的核心权力，立法只能由特定的享有立法权的国家机关来进行。
          • 第三，立法是国家专门机关依照法定的程序进行的活动。现代国家都注重立法程序的规范化、格式化。
          • 第四，立法是特定国家机关运用专门技术的活动。立法者要制定出符合社会发展需 要的法律规则，必须运用专门的技术，即立法技术。立法技术运用的高低，不仅影响法律的形式表达，而且直接关系到立法效果的好坏。
          • 第五，立法是一项系统性、多层次性的综合性法律创制活动。立法的形式和方式是 多样的，包括创制，认可，修改、补充以及终止等。
          • 第六，立法的目标在于产生具有普遍性、规范性、强制性的法律规范，将统治阶级 或人民的意志上升为国家意志。不产生国家意志或者不改变法律内容的活动，不属于立法。
          • 【口诀记忆：专门的机关，综合创造出程序和技术，产生规范】
  • 二、立法权与立法体制
    • 【选择题简答题考点】
      • 1、立法权的概念
        • 立法权是一定的国家机关依法享有的创制、认可、修改或废止规范性法律文件的权 力，是国家权力体系中最重要、最核心的权力。
        • 享有立法权是进行立法活动的前提。在一个国家中，不是所有的国家机关都享有立法权，享有立法权的国家机关并非享有同等的立法权限。
      • 2、立法体制的概念（如何配置立法权）（选择题重点）
        • 立法体制是关于立法权配置方面的组织制度，其核心是立法权限的划分问题。
          • 包括·
            • 1. 中央国家机关和地方国家机关关于立法权限划分的制度
            • 2.中央国家机关之间及地方各级国家机关之间关于立法权限划分的制度。
        • 一个国家立法体制的形成，主要是由这个国家的国家性质、国家结构形式和文化传统等因素决定的。一般来说，国家结构形式对于立法体制形成的影响是非常明显的。（选择题重点）
      • 【选择题重点考点提示：国家结构形式是形成一国立法体制的主要决定因素】
      • 3.我国现行立法体制以及原因
        • 【简答题预测考点】
          • 1、我国现行的立法体制既不同于联邦制国家结构的二元或多元的立法体制，也不同于单一制国家所采用的一元立法体制，而是“既统一而又分层次”的立法体制。
          • 2、在全国人民代表大会及其常务委员会统一行使国家立法权的同时，赋予国务院制定行政法规和设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权限，还赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例，的权限。
          • 3、性质上讲，行政法规是对国家法律的补充，地方立法是对中央立法（法律、行政法规）的补充，两者都是国家法律体系的组成部分，
          • 4、我国之所以实行统一而又分层次的立法体制，是因为：
            • 第一，我国是单一制国家，不是联邦制。
            • 第二，我国实行人民代表大会制度。
            • 第三，我国地域辽阔，人口众多，特别是多民族性，决定了我国的立法权不能全部集中在中央，必须给民族自治地方一定的立法权，以适应各地的不同情况。
            • 第四，我国正在实行改革开放，法律尚不完备。
      • 4.我国现行的立法体制
        • 简答论述考点法，如果是论述题，会结合法硕书中的党和人大的关系一并论述。
          • 1.加强党对立法工作的领导与人大主导立法，既是我国立法工作的根本原则也是我国立法实践经验的科学总结，是党的领导与人民当家作主有机统一在立法领域的具体表现，两者相辅相成，并不矛盾。
          • 2.党领导立法强调坚持党的政治领导原则，党通过确定立法工作方针、批准立法规划、提出立法工作建议、明确立法工作的重大问题、加强立法队伍建设等，把握正确的政治方向。
          • 3.人大主导立法是我国宪法确定的准则，我国是单一制国家，实行人民代表大会制度。有权的各级人民代表大会或人大常委会依法具体履行立法职责，落实立法工作任务，将人民的意志准确地体现在立法之中。其中，全国人大及其常委会在国家立法体制中处于核心地位。我国《宪法》规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。《立法法》则规定了地方人大及其常委会行使制定地方性法规的权限。这些正是人大主导立法的具体体现。
      • 5.我国《立法法》的主要修改内容与意义
        • 【重点简答题考点】
          • 2015 年我国《立法法》做了重要修改：
            • 第一，授予设区的市地方立法权。修改后的《立法法》依法赋予所有设区的市地方 立法权，同时明确地方立法权的边界，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。
            • 第二，落实“税收法定”原则。修改后的《立法法》将“税收”专设一项作为第六项，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。这意味着政府收什么税、向谁收、收多少、怎么收等问题，都要通过人大立法决定。
            • 第三，规范部门规章权限。修改后的《立法法》规定，部门规章规定的事项应当属 于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。注：此处是国务院的部门。
            • 第四，发挥人大在立法工作中的主导作用。修改后的《立法法》规定，全国人大有 关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作
            • 第五，深入推进科学立法、民主立法。修改后的《立法法》将提高立法质量明确为 立法的一项基本要求
            • 第六，加强备案审查。修改后的《立法法》规定，全国人大有关的专门委员会和常 委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查
• 第二节立法原则
  • 【简答题论述题考点】
    • 结合我国的法治现状，论述立法民主原则的内容，要求以及意义
      • 一、合宪和法制统一原则
        • 立法遵循宪法；依法立法；立法维护法制统一
        • 立法要遵守宪法，要维护法制统一，这是维护和保障立法活动合法性的重要原则。
        • 合宪原则是指享有立法权的立法机关在创制法律的过程中，应当以宪法为依据，符 合宪法的理念和要求，遵循宪法的基本原则。立法合宪性的要求具体还包括立法主体的合宪性、内容的合宪性和程序的合宪性等。依法立法原则，是在前述合宪原则的前提下，立法还应遵循《立法法》。我国现行《立法法》不仅明确规定了立法原则，还规定了不同立法主体所具有的不同立法权限与程序。《立法法》特别对法律、行政法规、地方性法规与规章等的制定主体、内容与程序作了明确的规制。各主体均应严格依法立法，保证立法合法。
        • 法制统一原则是指立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社 会主义法制的统一和尊严。它同时要求立法机关所创设的法律应内部和谐统一，做到法律体系内各项法律、法规之间相互衔接且相互一致、相互协调。法制统一的前提和基础是宪法，只有在严格遵守和维护宪法的前提下，才能保证法制的统一。
      • 二、民主原则
        • 立法体现人民意志；坚持立法公开，保障公众参与立法
        • 立法的民主原则，是指在立法过程中，要体现和贯彻人民主权思想，使立法机关与人民群众相结合，使立法活动与人民群众参与相结合。
        • 立法的民主原则应该包括两个方面：一是立法内容的民主，二是立法过程和立法程 序的民主。
          • 立法内容的民主是指立法必须从最大多数人的最根本利益出发，发扬社会主义民主，体现人民的意志，这是由我国社会主义的性质决定的。我国宪法规定的公民的基本权利体现了民主立法的原则，但要使立法的内容更充分地体现民主原则，还要用其他法律将宪法规定的公民权利具体化。
          • 立法过程和立法程序的民主性，首先要求立法主体的产生要民主；其次是立法过程要公开；最后是立法主体的活动要民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。
      • 三、科学原则
        • 立法从实际出发；科学合理地规定权利与义务、权力与责任；法律规范明确、具体，具有针对性和可执行性
        • 立法活动应坚持从实际出发，尊重客观规律，维护和保障立法的科学性。立法不能 脱离客观实际，不能凭主观臆想进行。从实际出发首先要求立法要从现实国情出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求；
        • 其次要求立法要尊重和反映客观规律。
        • 立法活动应该科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务以及国家机关 的权力与责任，这就要求在立法工作中首先要坚持权利本位，把保障权利作为权利义务设定的出发点；其次要考虑权利义务的平衡；此外，还应该要考虑弱势群体的实际承受能力。
        • 国家机关的权力与责任应当是统一的。按照现代法治原则，国家机关并不是权力的 天然享有者，权力的赋予必须以责任为基础，以维护公共利益、实现社会职能为目标。
        • 立法机关赋予国家机关以某种权力，必须与其承担的责任相对应。
        • 立法的科学性原则还要求法律制定过程中要注意法律规范的明确、具体，具有针对 性与可执行性。这就要求立法不仅要在语言上具有明确性和严谨性，而且要在内容上具有针对性和可执行性。
    • 注：题中出现是指要全部概括
• 第三节 立法的程序
  • 一、立法程序的概念（选择简答）
    • 含义（选择）
      • 广义
        • 广义上是指有立法权的国家机关在创制、认可、修改或废止规范性法律文件的活动中所必须遵守的步骤和方法。
      • 狭义
        • 狭义的立法程序仅指国家最高权力机关创制、认可、修改或废止法律的程序。
      • 立法的基本程序包括：法律草案的提出、法律草案的审议、法律 草案的表决与通过、法律的公布等。
    • 特点（简答）
      • 第一，立法程序是法律规定的程序。立法程序法定既体现了立法活动的严肃性，也 保证了立法活动的合法性，只有以法律形式确定立法程序，才能对立法活动具有高度的约束力。
      • 第二，立法程序规定了立法步骤和方法。立法步骤是对立法活动先后顺序的具体安 排，立法方式是对立法活动运作方法的规定，立法程序具有确定工作顺序和固定活动步骤的功能。
      • 第三，立法程序是所有立法环节必须遵守的程序。立法活动的工作程序大多不需要 由法律加以规定，可以在具体立法活动中进行调整甚至省略。但立法程序则由法律明确规定，是一切有立法权的国家机关在所有立法环节中必须遵循的程序。
      • 【口诀记忆：法律规定的方法必须遵守】
  • 二、我国法律制定程序
    • 【简答题考点】
      • （1）法律草案的提出
        • 法律草案是具有立法提案权的国家机关和人员向立法机关提出的关于法律的创制、认可、修改或废止的提案和建议。法律草案的提出是立法程序中的第一个步骤。
          • 注：选择题考点
            • 法律草案又称为法律议案
            • 《全国人民代表大会组织法》规定，全国人民代表大会的代表团或 30 名以上的代表、全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各专门委员会、中央军事委员会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院享有立法提案权。注：监察委也有权
            • 【口诀：两央两委两院，30 代表主席团】
        • 具体补充内容：（选择）
          • (1）有权向全国人大提出法律案的主体有：全国人大主席困、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，以及一个代表团或者30名以上代表联名。 立法法规定，向全国人大提出的法律案，在全国人大闭会期问，可以先向全国人大常委会提出，经常委会会议审议后，决定提请全国人大审议。近年来，慈善法、民法总则、监察法都经常委会两次或者两次以上审议后，提请大会审议通过。
          • (2）有权向全国人大常委会提出法律案的主体有：委员长会议（委员长、副委员长、秘书长）、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，以及常委会组成人员十人以上联名。国家监察委员会成立后，应当考虑作为有权提出法律案等议案的主体。（没有了全国人大主席团、全国人大常委会、30代表主席团，新增委员长会议、常委会组成人员十人以上联名）
      • （2）法律草案的审议
        • 法律草案的审议是指立法机关为保证立法质量对法律草案的审查和讨论。
        • 法律草案的审议阶段有二：
          • 第一，全国人大有关专门委员会进行审议；
          • 第二，立法机关全体会议的审议。
          • 法律草案的审议结果主要有：提付立法机关表决、搁置、终止审议。
          • 细：全国人大法律议案审议：1.本法领域有关专家审议2.提案人说明3.全体会议审议4.代表团小组会议审议5.宪法和法律委员会最后把关
        • 法律草案的审议结果主要有：提付立法机关表决、搁置、终止审议。
        • 具体补充内容：
          • (1）全国人民代表大会审议法律案的程序。一是在会议举行前一个月将法律草案发给代表；二是在大会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明；三是各代表团全体会议或小组会议对法律草案进行审议；四是宪法和法律委员会（专门委员会之一）根据各代表团的审议意见，对法律案进行统一审议。
          • (2）全国人大常委会审议法律案的基本程序。一是在常委会会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员；二是在常委会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明；三是常委会分组会议对法律草案进行审议，在此基础上，必要时可以召开联组会议进行审议；四是有关专门委员会对法律草案进行审议，提出审议意见，然后由宪法和法律委员会统一审议．
          • 立法法规定了对法律草案的“三审制”。列入到常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。根据立法法的规定和实践中的做法，对属于调整事项较为单一或者部分修改的法律案，如果各方面意见比较一致的，也可以经一次会议审议后即交付表决，关于法律问题的决定和“打包修改” 的法律案等通常都是一审通过，有的可以经两次会议审议后交付表决。如果法律案经常委会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，可以暫不付表决，交宪法和法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。比如，常委会对物权法草案审议了7次才提交大会审议，行政强制法草案审议了6次，证券法草案审议了5次，食品安全法、监督法、环境保护法、预箅法等法律草案审议了4次。此外，法律案经审议之后，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等存在较大分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，该法律案终止审议。
      • （3）法律草案的表决与通过
        • 这是立法程序中具有决定意义的一个步骤。
        • 我国宪法的修改，由全国人民代表大会以全体（不是出席）代表的 2/3 以上的多数通过
        • 列入全国人大会议审议的法律案，由全体代表的过半数通过。
        • 列入全国人大常委会审议的法律案，由常委会全体组成人员的过半数通过。
      • （4）法律的公布
        • 法律的公布是指立法机关或国家元首将已通过的法律以一定的形式予以公布，以便全社会遵照执行。法律的公布是法律生效的前提。法律通过后，凡是未经公布的，都不能产生法律效力。我国法律的公布权是由国家主席根据最高权力机关的决定行使的。