3-西方政治学通史：制度设计的政治智慧

无论是权力如何管理社会，还是社会如何控制权力，都离不开具体的政治制度安排。本模块会讨论政府形式、政党、选举制度、央地关系等议题，带你领略制度设计背后的政治智慧。

制度设计的政治智慧

• 政府形式：议会制好还是总统制好
  • 美国政府为何“关门”？
    • 议会制
      • 像英国这样，由民选的议会决定首相与内阁人选，然后由首相与内阁掌握行政权，对议会负责，这种模式叫做议会制
    • 总统制
      • 像美国这样，民选的总统掌握行政权，同时，民选的国会掌握立法权，总统与国会互不统属，这种模式叫做总统制
    • 2013年10月1日，由于美国国会没有批准奥巴马政府新财年的预算案，联邦政府被迫进入关闭状态
      • 一是，金融危机之后，联邦政府已经债台高筑，债务总额已经多次触及国会批准的债务上限
      • 二是，奥巴马政府试图推行的医改法案，遭到国会反对党，也就是共和党议员的抵制，他们想借此来迫使奥巴马让步
    • 在总统制模式下，选民们分别选举总统与国会参众两院，这意味着总统既不是由国会产生的，也不需要对国会负责。这就可能导致一种结果，就是总统所在的政党，无法控制国会参议院或众议院的多数议席
    • 在学术界，早在1990年，耶鲁大学教授胡安·林茨就写过一篇叫《总统制的危害》的论文，辛辣剖析了总统制模式的缺陷。林茨认为，首要问题是，总统制模式容易引发总统和议会的双重合法性冲突
      • 双重合法性冲突
        • 简单地说，总统由民选产生，拥有最高的合法性；议会也由民选产生，同样拥有最高的合法性
        • 当两种权力意见不一致时，到底谁听谁的呢？
        • 如果总统的大量提案都无法在国会通过，而总统又坚持自己的立场，就容易出现政治僵局。如果政治僵局长期无法得到解决，就会引发宪法危机。如果是在发展中国家，这种情形甚至还容易导致民主的垮台
        • 相比之下，在议会制模式下，如果首相的预算或法案无法得到议会多数支持，首相与内阁就应该辞职。这就避免了行政权与立法权的双重合法性冲突。
  • 英国政府为何不容易“关门”？
    • 在议会制模式下，议会或议会下院是由选民选举产生的。然后，议会下院决定首相人选及内阁组成。这样一来，首相自然是要对议会负责的。
    • 首相往往是议会下院多数党或多数派联盟的领袖。所以，首相表面上需要对议会下院负责，但实际上又控制了议会下院的多数议席
    • 这样，首相的预算或法案通常都能得到议会下院的多数支持。这就是英国政府不容易停摆的原因
  • 为什么总统制政体数量有增无减
    • 既然总统制有那么多缺陷，为什么美国还一直是总统制呢？
      • 尽管美国发生过政府关门事件，但它的民主政体不是很稳定吗？实际上，在20世纪八九十年代之前，美国几乎是唯一长期稳定的总统制民主政体
    • 政治学者梅因沃林认为，美国这个成功特例的关键在于两党制
      • 政党体制才是解释总统制稳定与否的关键。当多党制和总统制组合到一起的时候，总统领导的政党，在国会往往只有较低比例的议席。这样，就容易导致政治僵局
    • 一种政府形式能否运转良好，往往还跟一个国家的历史情境或传统有关
      • 运转良好的议会制，主要出现在议会传统深厚与政党政治发达的国家。英国就是这样一个国家
      • 但很多发展中国家缺少这样的传统。结果是，启动民主化以后，很多发展中国家的议会政治很难玩得转，或者玩得好，从政党格局来说，往往是小党林立的情况。结果是，要么组阁变得困难，要么总理和内阁地位脆弱，容易被倒阁。这样一来，议会制就无法塑造稳定有效的执政力量。
      • 所以，有人提出来，与其这样，还不如直选总统，直选总统至少可以避免执政力量的碎片化。直选的总统拥有较高合法性，同时他又拥有巨大的实权，至少可以解决“谁来统治”的问题
    • 总统制的实际运作，可能并不像林茨教授分析的那么僵化
      • 总统即便是少数党，但也可以通过组建政治联盟来巩固政权
      • 一个主要做法，就是一党总统与多党内阁的组合
        • 总统完全可以把内阁职位，包括外交部长、财政部长、国防部长等重要职位，分配给其他政党的主要领导人。这样，他就有机会组建一个控制国会50%以上议席的政治联盟。通过组建政治联盟，总统就更能成为一个卓有成效的总统
  • 认知升级清单
    • 考察一种制度模式的有效性，不仅需要考察制度本身的逻辑，而且要考察制度与社会条件的匹配性。议会制与总统制的差异当然重要，但政党体制与议会传统等因素也会影响它们的实际表现。
    • 一种制度模式的调适能力和学习能力也很重要。过去，学术界更喜欢强调总统制导致政治僵局的逻辑，但实际上低估了总统制在实践中的灵活性。
• 政党：政党为什么会兴起
  • 华盛顿为何反对政党
    • 1789年，乔治·华盛顿就任美国第一任总统，他自认为，自己是一位超党派的总统
    • 他既任命了联邦党人亚历山大·汉密尔顿做他的财政部长，又任命了反联邦党人托马斯·杰斐逊做他的国务卿
      • 但相比而言，华盛顿对汉密尔顿更为倚重，内政外交都要咨询他的意见。甚至可以说，汉密尔顿就是乔治·华盛顿政府的操盘手
      • 汉密尔顿政策上沿袭联邦党人的传统，主张加强中央政府的权力，主动承担各州的战争债务，创办国家银行等；人事上则凭借华盛顿的信任，大量任用自己的支持者
      • 汉密尔顿这样的做法，引起了鼎鼎大名的托马斯·杰斐逊的反感。杰斐逊就是《独立宣言》的起草者。他既反对汉密尔顿扩张中央政府权力的政策，又怀疑汉密尔顿某些做法的动机不过是要为银行家和寡头们谋利益
      • 慢慢地，很多人团结在杰斐逊周围，逐渐形成了共和党，又叫民主共和党。甚至连汉密尔顿早期的重要盟友詹姆斯·麦迪逊，也加入了他们的行列
    • 到了1791年，国会为了筹措资金，决定对酒类征税。然而，这是一项富有争议的政策。1794年，宾夕法尼亚州的抗税行动几乎演变为一场叛乱。华盛顿则认为，这件事跟共和党的党派煽动有关。
  • 为何政党还会兴起
    • 当时的汉密尔顿除了深得华盛顿的信任，还在国会议员和内阁成员中拥有大批的追随者，可以说是一人之下、万人之上的人物。
    • 杰斐逊和麦迪逊起初并未想过要建立一个政党。但他们很清楚，如果要实行他们自己期待的政策，最关键的一步就是，他们必须要在华盛顿卸任总统后，能控制总统职位。
    • 如何才能赢得总统职位呢？简单地说，他们必须要影响各州足够多的选举人票。由此，他们开始了两手准备：一是创办报纸，鼓动舆论；二是进行私下的政治动员，组建政治联盟。
    • 随着时间的推移，以杰斐逊、麦迪逊为首的政治派系就形成了。这个就是我们刚刚提到的民主共和党
    • 政党兴起的第一个原因是社会性的，也就是人与人之间、群体与群体之间的分歧；第二个原因是政治性的，即政治斗争的需要
  • 最小获胜联盟法则
    • 政党或政治联盟的规模并不是越大越好；决定政治联盟规模的，其实是“最小获胜联盟法则”
    • 含义一
      • 比如，在一个议会制民主国家，国会共有100个议席，四个政党A、B、C、D分别获得了40个议席、38个议席、12个议席和10个议席。这几个数字，你最好有个印象。这样，A党是第一大党，它有权优先组阁，它有两种方案：一种是跟B党联合，一种是跟C党联合。那么，它会跟谁联合呢？一般来说，它更可能跟C党组成联合政府。
      • 组阁需要过半数，A无论跟B联合，还是跟C联合，都能过半数，能保证稳定执政；但这里还有第二个要点，政治联盟规模越大，权力分享范围越大，每个核心成员能控制的权力和资源比重，反而就降低了
    • 含义二
      • 超越选举和组阁，而是着眼于统治者如何控制权力的一般问题
      • 为什么丘吉尔领导英国赢得了二战，却无法赢得1945年大选、维系保守党的执政地位呢？为什么过去刚果（金）的蒙博托、津巴布韦的穆加贝政绩乏善可陈，却能长期控制权力呢？主要原因是，在各自体制之下，丘吉尔难以维系一个最小获胜联盟，而蒙博托和穆加贝却能维系一个最小获胜联盟。
        • 比如，对君主制来说，获胜联盟是由一小群王室成员、高级文官、高级军官和宫廷侍卫组成的。对军人统治来说，获胜联盟是由一小群高级军官、高级文官和经济寡头组成的。
        • 对今天的英美民主国家来说，这个获胜联盟的规模就要大得多。无论是总统还是首相，他需要确保赢得足够数量的关键选民的支持，这才是他的获胜联盟。你看，从这种视角出发，民主与非民主政体的主要区别，其实是获胜联盟的规模。
      • 一个国家政治生活中，最重要的不是名义选民，甚至不是实际选民，而是一个有能力控制核心权力的获胜联盟
  • 认知升级清单
    • 政治常常都不是单打独斗，而是涉及到人与人之间的联盟、合作与对抗
    • 而影响这种政治联盟的因素，既包括了正式规则，比如宪法和法律，又包括了非正式规则，比如大家普遍遵循的传统与惯例，还包括了重要政治家的领导力。总之，政治运作的良善与否，跟人与人之间如何组建政治联盟有关
• 国会选举：为什么选举制度能左右政党体制
  • 魏玛民主政体为何崩溃？
    • 在1919年成立之初，魏玛共和国拥有当时最民主的宪法。但仅仅14年之后，希特勒就开始掌权，魏玛民主退出了历史舞台
    • 重要原因
      • 魏玛国会的政党数量过多，小党林立，政党体制高度碎片化，无法形成稳定的执政力量
      • 政党体制为什么会呈现高度的碎片化呢？答案是，魏玛共和国采用的选举制度是比例代表制
  • 议会选举制度
    • “迪韦尔热定律（Duverger’s Law）”
      • 简单多数决定制的选举制度，更容易导致两党制；比例代表制的选举制度，更容易导致多党制
    • 法国政治社会学者莫里斯·迪韦尔热
    • 基本的选举制度
      • 简单多数决定制
        • 基本做法是，把全国划分为数量很多的选区，每个选区仅设置一个议席，得票最多的候选人当选
        • 比如，英国、美国的国会议员选举，用的就是简单多数决定制
      • 比例代表制
        • 一般做法是，把全国划分为数量较少的选区，每个选区设置数量较多的议席，选民们对政党名单进行投票，政党再根据所得选票的比例来分配议员的议席
        • 比如，欧洲大陆国家比利时、丹麦，拉丁美洲国家巴西、阿根廷等，国会或国会下院选举采用的就是比例代表制
  • 两种选举制度的差别
    • 思想实验
      • 假设有一个国家，国会选举制度采用的是简单多数决定制，假定全国被划分为400个选区，每个选区产生一个议席，得票领先者胜出。在这种情况下，谁最有可能当选呢？
      • 简单推理一下，你就能判断，每个选区只有排名最靠前的两位候选人才有当选机会。换成政党，就是两大主要政党的候选人有当选机会。可见，这种选举制度有利于塑造两党制
      • 这种制度还会对选民心理产生微妙影响。假如一个选民最支持主张环保优先的第四大政党绿党，但本选区只有一个候选人会当选，那么他会投票给谁呢？虽然他的本意是支持绿党，但他认真考虑后发现，该党候选人当选的机会很小。他的理性做法，其实就是在第一大党和第二大党中挑选一个他较不讨厌的。你看，这种心理机制也有利于塑造两党制。
      • 所以，美国、英国就是从简单多数决定制的选举制度到两党制的典型国家
      • 如果实行比例代表制，结果就完全不同了。我们还是回到刚才的思想实验。还是同一个国家，还是400个议席。但是，选举制度改成了比例代表制。全国被划分成东南西北四个选区，每个选区100个议席。然后，选民根据政党名单对政党进行投票，政党则根据选票的比例来分配议席的比例。
      • 如果还是同一个选民，他还是支持主张环保优先的第四大政党绿党。现在，他会怎么投票呢？他会直接把选票投给绿党。
      • 一种可能的结果是，比如，最大两个政党，他们分别获得30%的选票，那么他们就各自获得100个议席中的30个议席；中间两个政党，他们分别获得15%的选票，那么他们就各自获得15个议席；较小的两个政党，他们分别获得5%的选票，那么他们就各自获得5个议席
      • 比例代表制更容易导致多党制
        • 如果比例代表制的选举结果，是国会政党数量非常多，比如有8个或10个以上，就出现了政党体制的碎片化。
  • 给选举制度打补丁
    • 既然简单多数决定制与两党制的组合那么有优势，那为什么还有那么多国家采用比例代表制呢？
      • 一个主要理由是，比例代表制被认为更具代表性。就是说，各个社会集团都有机会分享政治权力
      • 两党制尽管稳定性比较高，但有一个地方饱受诟病，就是所谓的“两党专制”问题
      • 英美两国对两党制不满的选民这样自嘲：你只能在两个“烂苹果”之间作选择，挑一个还没有烂透的；此外，你就没有别的选择了。
    • 现代民主政体的两难
      • 你到底要更好的稳定性，还是要更好的代表性？
    • 对比例代表制来说，如果想要运转良好，它必须要解决好基本的政治稳定问题
      • 设置政党门槛
        • 一个政党只有达到一定的选票比例，才能获得议席分配的资格，这个比例通常是3%到5%。这样做，就是为了阻止“迷你型政党”进入国会
      • 缩小选区规模
        • 这里的选区规模，不是指一个选区的人口规模，而是指一个选区究竟产生几个议席
        • 从经验上看，选区规模越小，能当选的政党数量就越少，就能控制政党体制碎片化的程度。所以，缩减选区规模，同时增加选区数量，也是一个有效的办法
    • 正是通过这样的修修补补，比例代表制在保证充分代表性的同时，政治稳定性就得到了提升。这就是今天有很多新兴民主国家采用比例代表制的原因
  • 认知升级清单
    • 一种政治制度的作用，不仅在于制度本身的功能，而且还在于其意想不到的政治效应
    • 某些制度即便会导致出乎意料的负面效应，也不意味着这种制度就一定是坏制度。政治家们经过修修补补，或许能让一种原本有缺陷的制度，实现较为良好的运转。这大概可以称之为“政治制度的弹性”
• 总统选举：制度设计是如何塑造政治共识的
  • 总统选举制度
    • 总统选举制度，还会影响到政治共识的塑造，影响到政治力量的博弈
    • 总统选举制度
      • 一轮多数制
        • 在一轮投票中，得票最多的候选人当选总统，而无论他是否获得超过半数的选票
      • 两轮多数制
        • 如果第一轮没有候选人过半数，那么，就需要对得票最多的两位候选人进行第二轮投票，领先者当选
  • 一轮多数制的问题
    • 1973年之前，智利的总统选举在民选环节采取的是一轮投票制。只是当时的宪法还有一个规定，如果第一轮没有人超过半数，就由国会再投票决定哪位候选人当选
      • 但是，国会的惯例是让民选环节得票最多者当总统。所以，它实际上就是一轮多数制。
      • 在这种选举制度下，在1970年的总统选举中，阿连德仅以36%的得票率当选智利总统
      • 36%意味着投票当天，有64%的选民是不支持他的
    • 但问题是，这里就埋藏了一个风险，如果一个政治家是政治极端分子，他不需要太高的门槛，也许只要30%甚至更低，就有机会掌握国家权力。
    • 更现实的问题是，没有得到多数支持的总统，执政起来往往更容易遇到严峻的挑战
    • 作为总统的阿连德提出的许多政策，都遭到国会其他政党的反对。这样，智利的高层政治很快就陷入了僵局，总统和国会时常处于对抗状态。最终，阿连德总统不得已，就绕过国会自行决定很多政策
      • 国会认为，总统企图绕开国会，以命令治国，已经丧失合法性。于是，1973年9月11日，智利就发生了军事政变。这场民主政体下的政治僵局，最后就以武力解决的方式收场了。
    • 一轮多数制的总统选举制度，对智利民主政体的崩溃，至少是要负一定责任的
  • 两轮多数制的优点
    • 目前世界上实行总统直选的国家，有超过80%采用的是两轮多数制
    • 优点
      • 总统获得更高的合法性
        • 智利后来就吸取了惨痛教训，在20世纪80年代后期启动的民主转型中，改用了两轮多数制的总统选举制度。在两轮多数制中，第二轮获胜的候选人得票率一般会超过50%，就是过半数当选
      • 更好地塑造政治共识
        • 今天，智利有很多政党，不同政党都有不同的民意基础和政治纲领。这也充分代表了一个社会的多元性。但正是因为两轮多数制的总统选举制度，使得在第二轮投票中，大大小小的政党会整合为两到三个主要的政党联盟，从而起到塑造政治共识和强化政党整合的作用。
        • 一个重要的政治家，如果实行的是一轮多数制总统选举制度，无论你来自哪个政党，你都有机会放手一搏。因为只要没有出现一党独大的局面，可能每一个重要的政治家都认为自己有当选的机会
      • 更有效地整合整治力量和塑造政党联盟
        • 例子
          • 选举通常都是不同阵营的竞争。假设原本非常强势的左翼阵营出现了分裂，涌现出两个重要的候选人。这意味着，他们会分散左翼阵营选民的选票。这样一来，原本没有多少当选机会的一位右翼政治家，或许就有了胜算
          • 如果是两轮多数制，情况就完全不同了。在第一轮总统预选赛中，即便出现刚才的情况，在第二轮总决赛中，分裂的左翼阵营仍然会重新联合起来
          • 许多在第一轮预选赛中败选的政党和政治家，会以各种各样的方式参与第二轮选举的政治博弈
          • 作为第一轮的败选者，虽然选举失败了，但他可以通过支持某位总统候选人，来为自己或自己所在的政党获得内阁成员的职位创造条件
          • 正是这种机制，使得大大小小的政党在第二轮总统选举中，会围绕两位最重要的政治家或两个最主要的政党，形成规模更大的政治联盟。这样，两轮多数制还有着鼓励政治力量进行有效整合、塑造更大更强的政党联盟的作用。
  • 认知升级清单
    • 评价一项制度是否优越，不只是简单地判断它是否能解决问题，还不能忽略这项制度预期之外的政治效果，我们可以叫它“外溢效应“
      • “外溢效应”：制度往往牵一发而动全身，不仅会产生你预期的效果，而且会对你预期之外的人或事产生影响。
    • 总统选举制度的改变，不光是决定谁来做总统，而且还会影响到政治权威的合法性，政治共识的塑造，以及政党联盟的形成等。政治的复杂性，或者正在于此。一项制度说起来简单，但在政治实践中产生的影响可能远远超出我们的想象。这就使得“政治分析”显得尤为重要。
• 央地关系：分权模式好还是集权模式好
  • 分权模式的优势
    • 地方分权，可以约束中央政府可能的错误决策或胡作非为
      • 这个意义上的地方分权，是一种防御机制。
      • 1787年《美国宪法》就规定，凡宪法没有明确授予联邦政府的权力，都由州政府和人民保留。你想，这是为什么呢？因为美国制宪会议代表们总担心，如果美国联邦政府权力过大，就会干出坏事来，而又无人能够制约
    • 地方作决策往往更贴近本地的实际情况，更能反映当地民众的诉求，政策更具回应性
      • 拿一个国家的土地政策来说，如果由中央政府来一刀切，由于农业省份和工业省份差异很大，就容易带来政策与实际情况的不匹配。结果是，一刀切的土地政策可能适合一些省份，但未必适合另一些省份。
    • 分权模式下的地方政府竞争，会带来治理绩效的改善
      • 为了提升本地竞争力，地方政府可能会展开政策竞争，比如税务环境、公共服务、基础设施等都是可以竞争的。结果是，那些表现更好的地方，就更容易吸引资本、人才等优质资源的流入，成为繁荣的中心；相反，有些地方就容易走向衰败
      • 在地方分权模式下，不仅地方政府会发生竞争，而且政治家们还有着很大的竞争动力
  • 分权模式的劣势
    • 美国19世纪爆发南北战争的制度诱因，恰恰是美国宪法确定的地方分权程度很高的联邦制模式
    • 尼日利亚是非洲人口最多的国家，历史上曾经是英国殖民地。该国1959年举行首次大选，1960年获得独立。但始料未及的是，该国1966年就发生了军事政变，随后竟然是长达两年多的内战。
      • 一个重要原因是，尼日利亚是一个族群、宗教、语言、地区分化程度很高的国家。
      • 学术界的主流观点是，尼日利亚从民主走向内战的关键因素，是该国实行的大区联邦制。建国之初，尼日利亚被划分为北区、东区、西区三个大区，后来又增设了中西区，就是四个大区。由于只有四个大区，每个区相对于中央政府的政治力量就比较强。
      • 结果是，地方层面，不同大区的主导族群，分别控制着政治权力；到了中央层面，中央政治逐渐演变成了几个主导族群和几个大区对中央权力的激烈争夺。正是在这一制度背景下，东区发现储量巨大的石油以后，东区就更倾向于独立了，最终，引发了尼日利亚内战
  • 多族群国家的制度设计
    • 进行行政区划改革，主要就是废除大区、创建新州
      • 今天的尼日利亚已经从原先的四大区，变成三十六个州外加一个联邦特区。这样，州政府既没有实力也没有意愿来挑战中央政府了。
    • 非常特别的总统选举制度
      • 新法律规定，总统选举实行两轮多数制，但要想在第一轮胜出，候选人就需要在全国三分之二的州获得不少于四分之一的选票。这条规则，其实是鼓励政治家们寻求全国性的政治支持，而不只是寻求特定地区的政治支持。
    • 设计了新的正当规则
      • 他们禁止带有族群、宗教与地区符号的政党，鼓励在各地设有分支机构的全国性政党，目的是为了防止政党的地方化或者族群化。
  • 政治是平衡的艺术
    • 对一个较大规模的国家来说，如果没有最低限度的地方分权，往往是难以有效治理的。但是，如果没有最低限度的中央集权，有的国家就会面临着分崩离析的风险。所以，央地关系上的政治，同样是一种平衡的艺术
    • 对不同国家来说，央地关系的政治意涵，其实是不同的
      • 对日本这样族群宗教单一、没有重大地区分歧的社会，央地关系无论采用什么模式，估计都不是什么大问题
      • 但对尼日利亚这样族群宗教多样性很高的国家，央地关系的制度模式选择，就变得至关重要了。否则，国家就很容易分崩离析
  • 认知升级清单
    • 政治平衡的关键原则：区分优先次序
    • 不同的国家，面对的关键矛盾不同，政治的优先次序就不同。这意味着，平衡不是简单的折中，而是在不同的政治情境条件下，排列出适当的优先次序，然后再进行正确的应对