16章 财政管理体制

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16章 财政管理体制

• 财政管理体制 的内容与类型
  • 1.财政管理体制的含义
    • 财政管理体制，就是国家管理和规范中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度，有广义和狭义之分。  广义的财政管理体制包括政府预算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制等。  狭义的财政管理体制是指政府预算管理体制。政府预算管理体制是财政管理体制的中心环节。它规定了各级政府间的财力划分，规定了预算资金使用的范围、方向和权限。
  • 2.财政管理体制的内容
    • 1.财政分配和管理机构的设置 与政府管理体制相适应，目前我国的财政管理机构分为中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）、乡（民族乡、镇）五级。各级财政部门内部又设置不同业务分工的机构，分别负责各项业务管理工作。
    • 2.政府间事权及支出责任的划分 财政管理体制作为划分各级政府间财政关系的根本制度，其依据是政府职能界定和政府间事权划分。 政府间财政支出划分是财政管理体制的基础性内容。政府间事权及支出责任划分一般遵循以下重要原则
      • 受益原则
        • 根据公共产品和服务的受益范围来划分政府间事权 （1）对于全国范围内受益的事权划归中央： （2）在区域范围内受益的事权划归地方； （3）受益范围涉及多个区域的事权划归相关地区政府协商承担，或者由中央政府出面协调由受益地区共同承担
      • 效率原则
        • 根据产品的配置效率来确定事权的归属
      • 区域原则
        • 根据公共产品和服务的区域性来划分政府间事权 （1）将没有区域性特征、需要按统一规划和标准提供的全国性公共产品和服务的事权划归中央政府，如外交、国防事务等； （2）将具有区域性特征、需要因地制宜来提供的地区性公共产品和服务的事权划归地方，如社会治安、城市供水、公园事务等
      • 技术原则
        • 根据公共产品和服务的规模大小、技术难易程度来划分政府间事权。将规模庞大、需要高技术才能完成的公共产品和服务，应由中央政府负责，如三峡工程、青藏铁路等公共工程
    • 3.政府间财政收入的划分 税种属性是决定政府间财政收入划分的主要标准。市场经济成熟国家一般遵循以下几个重要原则：
      • 集权原则
        • 收入份额较大的主体税种划归中央政府
      • 效率原则
        • （1）将一些流动性较强的收入，作为中央政府收入； （2）将一些流动性不强的收入（如以土地为课税对象的收入）、地方政府比较了解税基等基本信息、收入相对稳定的，划归地方政府，既易于操作，征税效率也比较高
      • 恰当原则
        • 将一些调控功能较强的税种作为中央政府收入；对于体现国家主权的收入（如关税），作为中央政府收入
      • 收益与负担对等原则
        • 对于收益与负担能够直接对应的收入（如使用费等），一般作为地方政府收入
      • 【提示】根据国际经验，政府间财政收支划分呈现的基本特征，是收入结构与支出结构的非对称性安排。即收入结构划分以中央政府为主，支出结构划分则以地方政府为主。
    • 4.政府间财政转移支付制度
  • 3.财政管理体制的类型
    • 财政联邦制模式 （1）在联邦制国家，联邦政府与州政府之间的权力划分遵循“州余权主义”原则，即在宪法中未指明或者未列举的联邦权属之外的事务，州有权立法和实施。联邦与州在宪法规定的领域内相对独立、平等、互不从属 （2）联邦制下的财政管理体制模式下，各级政府独立地行使各自的财权财力，自收自支，自求平衡，自行管理，自成一体。中央财政与地方财政之间、地方上级财政与下级财政之间没有整体关系，政府间的财政联系主要依靠分税制和转移支付制度来实现。美国、印度、加拿大、德国、澳大利亚、墨西哥、俄罗斯等国家实行财政联邦制
    • 财政单一制 模式 （1）中央和地方各级政府在中央统一领导下，根据事权划分及与之相适应的财权财力划分，统一财政预算和分级管理的一种体制模式 （2）财政单一模式下，财政大政方针和主要的规章制度由中央统一制定、安排，地方在中央决策和授权范围内对财政活动进行管理。财政单一制模式下，地方政府拥有的分权水平较低，自主性较小。英国、法国、日本、韩国、意大利等国实行财政单一制
    • 改革开放后我国财政管理体制的变化 新中国成立以来，从总体上讲，我国一直实行统收统支、高度集中的财政管理体制；改革开放后，实行了“包干制”财政管理体制；94 年实行了分税制财政管理体制。
  • 4.财政管理体制的作用
    • 1.保证各级政府和财政职能的有效履行 2.调节各级和各地政府及其财政之间的不平衡 3.促进社会公平，提高财政效率 在现代市场经济中，财政管理体制要以坚持公平、效率原则为出发点，以促进社会稳定和提高资源配置效率为基本目标。
• 分税制财政管理体制
  • 1.分税制财政管理体制的主要内容
    • 分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。 分税制是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制。我国从 1994 年开始实行分税制财政管理体制。
    • （一）支出责任划分 中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。 地方财政承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会发展所需支出。
      • 中央财政支出
        • 国防，武警经费，外交支出，中央行政管理费，中央统筹的基本建设投资，中央直 属企业的技术改造和新产品试制费用，地质勘探费等
      • 地方财政支出
        • 地方行政管理费、公检法经费、民兵事业费等
    • （二）收入划分 （1）为维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税； （2）将同经济发展直接相关的主要税种划为中央地方共享税； （3）将适合地方征管的税种划为地方税
      • 中央收入
        • ①关税； ②海关代征的增值税和消费税； ③消费税； ④未纳入共享范围的中央企业所得税 ⑤各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入 ⑥中央企业上缴的利润 ⑦证券交易印花税、车辆购置税、出口退税、船舶吨税
      • 地方收入
        • ① 地方企业上缴利润 ② 城镇土地使用税 ③ 城市维护建设税 ④ 房产税、车船税、印花税（不含证券交易印花税）、耕地占用税、契税、烟叶税、 土地增值税、国有土地有偿使用收入
      • 中央和地方共享收入
        • 增值税、企业所得税和个人所得税、资源税 ① 增值税中央 50%；地方 50%； ② 资源税：海洋石油资源税归中央，其余资源税归地方； ③ 纳入共享范围的企业所得税和个人所得税中央 60%；地方分享 40%
  • 2.分税制财政管理体制的改革
    • 1.分税制财政管理体制改革的主要成效 1) 建立了财政收入稳定增长机制：增强了中央财政统筹配置资源、加强宏观调控的能力，也调动了地方经济。 2) 增强了中央政府宏观调控能力。 3) 促进了产业结构调整和资源优化配置：强化了对地方财政的预算约束，提高了地方坚持财政平衡、注重收支管理的主动性。
    • 2.深化财政体制改革的要求 财政体制改革总的方向是，在保持中央和地方格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权与支出责任。
      • （1）完善中央地方事权和支出责任划分
        • ①适度加强中央事权 将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务集中到中央，减少委托事务，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务能力和水平。 ②明确中央与地方共同事权 将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方共同事权，由中央与地方共同承担。 ③明确区域性公共服务为地方事权 将地域信息强，外部性弱，并主要与当地居民有关的事务下放给地方。 ④调整中央与地方的支出责任
      • （2）进一步理顺中央与地方的收入划分
        • 根据税种属性，遵循公平、便利和效率原则，将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用，税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划分为中央税，或中央分成比例多一些 将其余具有明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接影响的税种划分为地方税，或地方分成比例多一些。
• 财政转移支付制度
  • 1.财政转移支付的含义
    • 1.政府间财政转移支付制度，是在处理中央与地方财政关系时，协调上下级财政之间关系的一项重要制度。 最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古，他在 1928 年出版的《财政学研究》中第一次使用这一概念。
  • 2.财政转移支付制度具有重要作用
    • （1）通过财政转移支付为地方政府提供稳定的收入来源，弥补其收支差额，这是财政转移支付制度的最基本作用。这一制度增强了地方政府提供本地区公共物品和服务的能力，有利于实现政府间财政关系的纵向平衡。 （2）通过财政转移支付可以在一定程度上解决各地方之间因财政状况不同而造成的公共服务水平的不均等。 （3）实施财政转移支付制度，中央政府通过对地方政府的专项拨款，可以对地方的财政支出项目进行调节， 有利于增强中央政府对地方政府的控制能力。
  • 3.财政转移支付的特点
    • (1)完整性。 (2)对称性。上级政府对下级政府转移支付的财力，与能够满足该级政府承担、履行的事权职责需求相对应。 (3)科学性。 (4)统一性和灵活性相结合。 一般性转移支付系数主要取决于转移支付资金总额、地方收支缺口、各地财政困难程度等因素。 (5)法制性。
  • 4.我国现行的财政转移支付制度
    • 一、 财政转移支付分类 转移支付的具体形式有很多种，但一般都可以归结为均衡拨款与专项拨款两大类。 通常情况下，对于地方事权范围的支出项目，中央政府通过一般性转移支付实施财力匹配与均衡；美国是分权国家的典型代表，但美国是少有没有建立一般性转移支付制度的国家，联邦政府的转移支付全部以专项和分类转移支付方式下达。 专项转移支付严格限于中央委托事务、共同事权事务、效益外溢事务和符合中央政策导向事务
    • 二、我国的财政转移支付分类 我国现行的财政转移支付由一般性转移支付和专项转移支付组成。
      • 1.一般性转移支付
        • （1）含义：一般性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。 （2）类别：一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、资源枯竭城市转移支付等具体项目。 【提示】均衡性转移支付，是指按照公平、公正、循序渐进原则，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按统一公式计算确定的转移支付。
      • 2.专项转移支付
        • 专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需要按规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。专项转移支付具体项目比较多。
    • 三、税收返还制度 目前，中央对地方税收返还包括分税制体制改革后的“两税返还”（即增值税、消费税返还）、所得税基数返还（即企业所得税、个人所得税分享改革后的基数返还）和成品油价格与税费改革税收返还。
    • 四、规范财政转移支付制度的任务 1.完善一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付的规模和比例。促进地区财力平衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。 2.清理、整合、规范专项转移支付项目：大幅减少转移支付项目
• 合理划分中央与地方 财政事权和支出责任
  • 1.总体要求和划分原则
    • 一、总体要求 合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。划分的总体要求是： 1.坚持中国特色社会主义道路和党的领导 2.坚持财政事权由中央决定 在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威。 要切实落实地方政府在中央授权范围内履行财政事权的责任，最大限度减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，调动和保护地方干事创业的积极性和主动性 3.坚持有利于健全社会主义市场经济体制 合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，对应由政府提供的基本公共服务，要明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级，促进社会主义市场经济体制不断完善，使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。 4.坚持法制化规范化道路 将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定。 5.坚持积极稳妥统筹推进
    • 二、划分原则
      • 1.体现基本公共服务受益范围
        • 1.体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责； 2.地区性基本公共服务由地方负责； 3.跨省的基本公共服务由中央与地方共同负责
      • 2.兼顾政府职能和行政效率
        • 1.结合我国现有中央与地方政府职能配置和机构设置，更多、更好的发挥地方政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，提高行政效率，降低行政成本； 2.信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务易作为中央的财政事权
      • 3.实现权、责、利相统一
        • 适宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行力度；适宜由地方承担财政事权决策权要下放，减少中央部门代地方决策事项，保证地方有效管理区域内事务
      • 4.激励地方政府主动行为
        • 通过有效授权，合理确定地方财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致
      • 5.做到支出责任与财政事权相适应
        • 按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。 对属于中央并由中央组织实施的财政事权，原则上由中央承担支出的责任
  • 2.主要内容
    • 1.推进中央与地方财政事权划分 （1）适度加强中央的财政事权 要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。 （2）保障地方履行财政事权 要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。 （3）减少并规范中央与地方共同财政事权 要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险等确定为中央与地方共同财政事权。 （4）建立财政事权划分动态调整机制
    • 2.完善中央与地方支出责任划分 （1）中央的财政事权由中央承担支出责任中央的财政事权如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应经费。 （2）地方的财政事权由地方承担支出责任地方财政事权如委托中央机构行使，地方政府应负担相应的经费。 （3）中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任 （4）加快省以下财政事权和支出责任划分