00277 行政管理学 ——第四章 行政职能

00277 行政管理学 ——第四章 行政职能（第一节行政职能的特点及其意义、第二节行政职能的发展、第三节我国行政职能的转变）等。

第四章 行政职能

• 第一节 行政职能的特点及其意义
  • 一、行政职能的特点
    • 1.行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。
    • 2.行政职能必须体现和执行国家的社会管理职能，以服务社会公共利益的面目出现在世人面前，因此行政职能带有很强的公共性。
    • 3.行政职能的特点 ：
      • （1）执行性：在现代社会中，国家的行政职能与立法职能、司法职能区别开来，行政职能具有明显的执行性质。
      • （2）整体性：政府行政系统和行政行为不是孤立和独立的，它是整个社会系统中的一个子系统，行政职能必须反映社会的需求，是整个社会职能系统的一部分。
      • （3）多样性：行政职能系统结构极为庞大和复杂，从静态分析，行政职能广泛渗透到整个社会生活的每个角落，涵盖社会的各个领域，并且每种职能都有十分丰富的内涵。
      • （4）动态性：行政职能的内容、范围及活动方式源于国家的性质和社会的需求，社会经济、政治和文化环境的改变、行政职能也应做相应的调整。
  • 二、研究行政职能的意义
    • 行政职能是行政管理活动的实质和核心。
    • 研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义
    • 研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义
    • 研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义
    • 研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义
  • 三、行政职能的构成
    • 1、以行政管理内容为标准的任务性行政职能 政治职能、经济职能、文化职能、社会管理职能
      • 保卫国家和社会安全的职能是政治职能
    • 程序性行政职能的构成
      • （1）计划职能。
      • （2）决策职能。
      • （3）组织职能。
      • （4）协调职能。
      • （5）控制职能。
• 第二节 行政职能的发展
  • 一、（弱势政府时期的行政职能)形成与发展
    • 1.弱势政府时期即“守夜人”政府时期。政府只起“守夜人”的作用，政府的职能仅限于保护社会免受外敌侵犯；保护每一个社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。在此意义上，管得最少的政府是最好的政府。
    • 2.古典自由主义的代表人物亚当•斯密于1776年发表了《国民财富的性质和原因的研究》，体现了这一历史诉求。斯密向以重商主义为代表的传统国家干预经济理论和政策发起了挑战，以“经济人”假设为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为利己是人的本性，人们从事经济活动，无不以追求自己最大经济利益为动机，而每个人又是他自己利益的最好判断者，自然应当有按自己方式行动的自由，如不加干预，不仅会达到自身目标，而且有助于推进公共利益。亚当•斯密阐述了“看不见的手”原理，他竭力主张自由竞争，让市场机制这一“看不见的手”，充分发挥作用。
  • 二、(弱势政府时期的行政职能)特点与意义
    • 1.弱势政府职能的特点：
      • 政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护市场秩序，提供有限的公共物品。
    • 2.弱势政府职能的意义
  • 三、(强势政府时期的行政职能)形成与发展
    • 1.凯恩斯主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预。强势政府时期即“积极干预”政府时期。政府“积极干预”职能的出现是20世纪一系列大事促成的。
      • 1929年至1933年间 发源于美国的经济危机
  • 四、(强势政府时期的行政职能)特点
    • 市场机制是“看不见的手”
    • 1.强势政府时期的行政职能范围大大拓展。
      • 强势政府时期政府经济职能的增强主要体现在:政府加强对市场的宏观调控、兴办国有企业、加强对企业的规范与管制、政府社会管理职能的加强。
        • 行政职能方式更多样
    • 2.市场机制在配置资源中有很强的外部性，外部性包括外部经济和外部不经济。
      • （1）外部经济也叫外部利益，是指某一经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有。
      • （2）外部不经济也叫外部损失成本，是指某一企业的经济活动造成了经济损失但不承担成本的情况。
    • 3.强势政府时期的行政职能方式：
      • 广泛使用法律手段
      • 使用计划手段
      • 制定产业政策
      • 采取财政政策、金融政策等经济手段
      • 采取直接的行动手段
    • 4、意义
      • 积极：大规模的积极干预的政策，一定程度上导致了20世纪50-60年代的经济繁荣。
      • 消极：“滞胀”现象，国家财政赤字愈来愈大，社会失业人口越来越多。
  • 五、新自由主义经济理论
    • 20 世纪 70 年代以后，面对西方国家的经济“滞胀”现象，新自由主义经济理论认为，政府解决市场缺陷的唯一正确的途径，不是进行政府干预，而是进一步明晰产权。哈耶克、罗宾斯等为代表的自由主义伦敦学派，以拉弗尔、费尔德斯坦为代表的供给学派，以卢卡斯等为代表的理性预期学派，以布坎南等为代表的公共选择学派等，这些理论统称为新自由主义经济理论，他们的理论成为这一时明的主流经济理论，成了政府制定经济政策的理论依据。
  • 六、有限政府时期行政职能的发展趋势
    • 1.有限政府时期行政职能的发展趋势：
      • 20世纪90年代以后，要求政府更多干预公共部门不再减少和扩大。
    • 2.公共服务职能的社会化、市场化的三种主要形式：
• 第三节 我国行政职能的转变
  • 一、我国改革开放前行政职能的特征
    • 1.改革开放以前，我国行政职能模式是在沿用革命战争年代和借鉴苏联模式的基础上发展起来的，它主要是为适应高度集中计划经济体制要求建立起来的。政府以直接的行政手段广泛干预社会经济生活，行政职能过分膨胀，形成了所谓的“全能政府”或“超强势政府”的职能模式。
    • 2.改革开放前我国行政职能模式具有以下几个特征：
      • 1、集中计划管理
      • 2、微观直接管理
      • 3、片面强调政治职能
  • 二、我国改革开放前行政职能的主要弊端
  • 三、我国行政职能转变的必要性
    • 1. 我国行政职能转变的必要性：
      • 转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求
      • 转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要
      • 转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要
      • 转变行政职能是深化政治体制改革的需要
      • 行政职能转变是机构改革的动因和基础
    • 2.行政机构是行政职能的载体，行政职能是行政机构设置的重要依据。
  • 四、职能重心的转变
    • 党的十一届三中全会明确作出把党和国家的工作重点转移到以经济建设上来的号召。此后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变。
  • 五、职能方式的转变
    • 1.改革开放后我国行政职能方式的转变
      • （1）由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段相结合
      • （2）由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主
      • （3）由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合
    • 2.政府的经济职能：
  • 六、职能关系的转变
    • 1.理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系。中央与地方关系，实质是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。理顺中央与地方关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律形式固定下来。理顺中央和地方、上级和下级的职能关系，在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性，改变过去中央和上级过度集权的问题，实行中央与地方各级政府适度分权，做到权责利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系；坚持有利于维护国家政令统一，防止地方割据，加强中央权威和宏观调控能力，又要有利于增强地方和基层活力，充分调动地方和基层的积极性；既要有利于建立统一的全国市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，也要有利于全国各地经济和社会协调发展。
    • 2.理顺政企关系。主要是：把所有权与经营权相对分开；把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系；实行国有资产分级管理体制；
    • 3.理顺政府与市场的关系。把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机结合起来。
    • 4.理顺政府与社会的关系。在市场经济条件下，政府在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”的供给，管理好社会公共事物，改变计划体制下由政府包办一切的状况。
    • 5.理顺政府内部各职能部门的关系。一是对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工，划清职责；二是加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门之间的联系协调方式，使各部门行为有章可行，完善行政运行机制；三是完善到协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职制责分工，也不可能完全避免职责交叉，为此需建立部门之间工作协调机制，解决矛盾和纠纷。
      • 调整内容有：
        • （1）政府要弱化某些职能：根据国有企业改革的基本要求，实行政企分开，对国家垄断行业进行改革、改组以及改制，实行产权多元化。政府自身则朝着信息化、电子化、弹性化和缩小化方向转型。
        • （2）政府应强化某些职能：政府必须不断提高应对能力，加强对涉外经济的调控和管理，建立风险防范机制，确保我国在对外开放过程中的经济安全和国内的政治稳定。同时，政府还应健全宏观调控体系，强化监督和监管体系。
        • （3）政府需要增加新的职能：政府在完善和发展商品市场的同时，积极培育生产要素市场，规范市场秩序，加快形成统一、开放、竞争、有序的跨地区的全国统一大市场，提高市场在资源配置中的作用。广泛参与世界各国政府共同治理世界市场失灵的全球“集体行动”。
    • 6.全国人大在2003年通过了《行政许可法》，并于2004年7月1日开始正式实施，这标志着我国政府行政职能转变的成果已经为法律所确认，政府行政职能的范围与方式已经纳入了法制化的轨道。
    • 近年来我国理顺政府内部各部门职能关系的一大改革措施是大部门制
  • 我国行政职能转变的方向
    • （一）改革行政审批制度
      • 行政审批制度，又称行政许可制度。行政审批制度是政府干预市场、管理社会的一种重要手段，是当今各国较为普遍采用的一种行政管理方式或制度。
      • 大量减少政府不必要的行政审批，就是为了进一步推动政府行政职能的转变，减少政府对市场和社会的不必要干预。
      • 意义：提高了行政审批的效率 减少了行政审批中的腐败现象
    • （二）强化市场监管
    • （三）创新社会管理
    • （四）推进服务型政府建设
      • 服务型政府是以公民本位、社会本位、权利本位为出发点，以为人民服务为宗旨并承担相应服务职责的现代政府治理模式。
    • （五）建设法治政府