公共管理学-第二版-第三章-公共组织（1）

大学教材公共管理学-第二版-第三章-公共组织第一节加第二节，公共组织是不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关 系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。

公共组织

• 公共组织的性质与结构
  • 公共组织的内涵
    • 组织与公共组织
      • 组织：人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识地建立起来的人类群体
      • 公共组织：不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关 系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任
        • 非公共组织一般不以公共利益为目标，它们所追求和维护的是组织成员的私人利益
    • 公共组织的基本要素
      • 物质要素
        • 人员
        • 经费
        • 物资设备
      • 精神要素
        • 目标
        • 责权结构
        • 人际关系
    • 公共组织的特征
      • 以增进公共利益为目标
        • 行为的公开是基本准则
      • 公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性
      • 公共组织受到高度的公共监督
      • 公共组织的活动具有政治性
      • 公共组织的目标在形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难
      • 公共组织具有一定的独占性
        • 指公共组织在公共管理中具有一定的垄断性
  • 公共组织的结构
    • 指公共组织各种要素的一种特定安排，即公共组织各要素的排列组合方式
    • 公共组织的纵向结构
      • 最高层级：决策层
      • 中层：协调指挥层
      • 基层：技术操作层
      • 公共组织层级制的优缺点
        • 优点：1.分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内 2.行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策 3.能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性 4.各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才
        • 缺点：1.各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通 2.容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展 3.容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制
    • 公共组织的横向结构
      • 按业务性质分工
        • 优点：1.符合分工专业化的原则 2.有利于统一管理业务的方针、政策和法规 3.体现事权一致的原则，便于协调
        • 缺点：1.业务事权过于集中，容易形成条条分割 2.分工过细，易造成部门林立 3.有些业务性质混淆不清，不易做出明确的划分
      • 按管理程序分工
        • 优点：1.注重公共管理工作的技术方法 2.有利于节省人力、物力和财力 3.使公共管理中的重要程序由专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能
        • 缺点：1.工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向 2.在使用上有一定的局限性
      • 按管理对象分工
        • 优点：1.根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要 2.群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督
        • 缺点：1.公共组织部门林立，不利于精简节约 2.容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系 3.容易造成本位主义 4.按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系
    • 公共组织的主要结构形式
      • 直线制（“军队型组织”）
        • 优点：1.线条清楚 2.政令统一
        • 缺点：1.缺乏专业化的分工管理 2.难以保证领导、决策、指挥不出现失误 3.对左右协调、沟通不利
      • 职能制（“参谋型组织”）
        • 优点：实行了专业分工，解决了主管领导对专业指挥的困难，使其能集中精力处理本组织中较重要的问题，适应了现代行政管理活动复杂化的需要
        • 缺点：各职能部门都有指挥权，易造成多头领导或多头指导，出现政出多门或者相互推诿、扯皮的现象，妨碍统一指挥，增加协调的困难，造成管理上的混乱
      • 直线职能制
        • 优点：1.统一指挥、职责清楚、秩序井然、效率较高、组织稳定 2.专业化分工、适应性强的优点，更有利于组织效率的提高
        • 缺点：1.直线的指挥系统与专业化的职能系统之间容易产生矛盾，使组织运转陷入混乱 2.各职能部门的横向联系较差，容易产生脱节或冲突
      • 矩阵制（“专案组织”）
        • 优点：1.可以迅速地对环境的变化做出反应 2.可以在各个不同的项目之间，共享稀缺且通常非常昂贵的人力资源和实物资源 3.有利于获得各种有效的信息 4. 有利于发挥专业人员的潜能 5.有利于加强各职能部门的横向联系
        • 缺点：1.由于组织成员同时接受两个方向的指挥，当两个上级意见不一致时，会使工作人员左右为难，无所适从 2.组织内部职权关系的模糊性要求组织的管理者具有高水平的协调、合作和沟通的技能，同时其组织成员也必须具备高水平的人际交往技能
  • 公共组织的类型
    • 政府组织
      • 公共管理中的政府是指狭义的政府，主要是指行政机关
      • 基本特点：1.政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理 2.政府组织从事公共管理的手段是行政权力 3.政府组织有权支配和运用公共资源 4.政府组织提供的产品是公共物品 5.政府组织行为的价值取向是公共利益
    • 非营利组织
      • 非营利组织的含义是：以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织
      • 给出法律上的界定
      • 依据组织的资金来源加以界定
      • 依据组织的“结构与运作”界定
    • 准政府组织
      • 准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即以增进公共利益为组织目标，通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的非营利的公共组织
• 非营利组织
  • 非营利组织的特征与分类
    • 非营利组织的特征 非营利组织的大部分收入不是来自以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠
    • 非营利组织的“非分配性约束”
      • “非分配性约束”，是指非营利组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等，净收人必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金
    • 非营利组织的分类
      • 国外非营利组织的分类
        • 亨利·汉斯曼的标准：按照组织收入来源和管理方式进行分类
        • 美国：将非营利组织划分为会员制组织和非会员制组织，再将非会员制组织分为服务型组织和资助型组织
        • 按照非营利组织承担的功能进行分类
      • 中国非营利组织的分类
        • 已登记非营利组织
        • 未登记非营利组织
  • 非营利组织是公共管理主体的必要组成部分
    • 非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者
      • 非营利组织承担微观的社会服务和管理职能，既是社会自我管理的本质反映，也是政府进行社会管理的内在需求
    • 非营利组织能提高公共物品的供给效率
      • 非营利组织在市场基础上的活动及其相互间的竞争，提高了公共物品供给的效率和质量。在公共产品供给的操作、实施层面，非营利组织往往比政府部门具有更高的效率和灵活性，非营利组织已成为公共管理的主体并发挥了积极作用
    • 非营利组织能较好地满足社会多元化的需求
    • 非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求
  • 当代中国公共管理中的非营利组织
    • 我国非营利组织的兴起
      • 社会团体
      • 非营利性民办单位
    • 我国非营利组织发展存在的问题
      • 非营利组织自身存在的问题
        • 身份不清
        • 非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性
      • 由与非营利组织相关的政策、法律与管理等构成的外在环境问题
        • 对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象
        • 法制薄弱：1.有关非营利组织的法律规章过于简略，而各种相关的行政规定内容又较庞杂，且透明度较低 2.有关非营利组织的民事关系调整的法律薄弱
      • 我国非营利组织改革发展的基本取向
        • 大力培育非营利组织
          • 在社会领域推进“政社分开”改革
          • 重点在资金方面进行必要的帮助
        • 加强对非营利组织的监督管理
          • 逐步完善有关非营利组织尤其是其活动的法律法规
          • 在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设， 强化监督管理、强化各种法律规范的实施和监督