导图社区 行政组织理论（2019版教材）-第三章
根据最新自考行政组织理论2019年版新教材编写。
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自考 行政组织理论（2019版教材）
第三章 科层制组织理论（新增章节，重点）
科层制组织理论的产生
科层制概念的源起
科层制（bureaucracy),亦称官僚制
古尔耐
1745年首先使用bureaucracy
法国重农主义学者
18世纪，称为一个普遍的政治学词汇
“官僚风格”
19世纪德国双重含义
政体形式
“官僚病”
原初含义
指实施社会管理的组织管理形式
现代意义（识记）
是一种建立在合法统治理论基础之上，以分工、分层、规则、集权等为特性的金字塔式 的组织结构形式和管理方式
马克斯·韦伯与科层制组织理论的产生
马克斯·韦伯
德国
科层制组织理论创始人，被誉为“组织理论之父”
《新教伦理与资本主义精神》
《经济与社会》
完全按照理性建立起来的“纯粹而高效的”组织形式
与其历史时代有直接联系
科层制组织的兴起及其条件
科层制组织的产生
埃及
实行科层制的国家行政管理的最古老的国家
在中国产生
公共工程建设的需要
前科层制
在资本主义政治经济二元化过程中形成
英国文官制度
标志着现代意义上的科层制作为一种行政体制正式进入政治领域
二战后迅速普及和兴盛
科层制组织兴起的条件（领会）
社会分工的出现
货币经济的存在
大众化教育的普及
理性精神的普遍认可
新教精神不仅是促进现代资本产生的条件
也是科层制组织走向成熟的直接原因
韦伯认为
科层制组织是现代行政管理的需要
是应用于复杂组织的最有效形式
对现代社会来说是不可逆转也无可回避的
科层制组织的理论和实践基础
政治与行政的分离
实践方面
“政治厌倦症”
“非政治精神”
德国市民阶级价值取向
为韦伯科层制理论中的政治与行政分离提供实践基础
理论方面
威尔逊《行政学研究》
提出政治与行政二分法原则
为韦伯科层制理论提供了学理上的支持
威尔逊成为美国公共行政学创始人
科学管理原理
泰勒
科学管理运动及构建的科学管理理论
为韦伯的科层制理论体系提供了科学的实践依据
文官制度的确立
英美两国先后建立
国家公务员制度
新的人事管理原则
法制化
职业化
专业化
价值中立
政务官和事务官分离
为韦伯科层制理论的实践奠定了基础
科层制组织的特征与要素
科层制组织的含义（识记）
指一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态
亦即现代社会实施合法统治的行政组织
实质
是一种层次分明、制度严格、权责明确、信息自下而上流动 、命令自上而下发出的金字塔式组织模式和管理方式
科层制组织的基本特征（领会）
合理又高度明确以及精细化分工
层级化
又称等级化
规则化
又称法制化、制度化
非人格化
被视为科层制组织的“特殊美德”
技术化
组织成员都必须具备相应的专业技术资格
科层制组织的要素体系（领会）
机构
特征
权限预先确定
职位层级化
职务的履行
职位
调节
专业训练
工作例行化
限制
角色
官僚角色
官员虽有法定上的个人自由，但职能听命于非人格的公务上的职责官员
按明确规定的职位等级组织起来
法律明确规定了各自的职责权限
职责依自由的协议二产生，原则上是一种自由的选择
职位候选人是按其专业熟练程度挑选
官员有固定薪酬
把自己的公务看作唯一或至少是主要的现任职业
有一个晋升制度
官员的工作完全与行政管理手段的所有权分离
服从严格的制度化纪律并控制自己的管理行为
价值
核心要素
效率
最有效
功利
追求机构利益或官僚职业团队利益的积累
工具-目标取向的合理
手段目标的确定是理性的
服从
排除个人感情
科层制组织理论的主要思想（重点）
科层制组织的理论预设
合理性
韦伯科层制理论重要的学理预设，设计理想型科层制组织模式的最基本原则
两种形式（识记）
形式合理性（工具合理性）
两重含义
理性即指目的，或目的-手段理性
理性体现了一种行使理性的含蓄性质 ，而不论是否含有手段-目的程式
实质合理性
指立足于某一信念理想的合理性
是传统社会秩序的本质特征
现代社会发展要求从实质合理性走向形式合理性
理性化的三个层次
行为动机的理性化
文化知识的理性化
制度结构的理性化
合法性权威的类型
统治的合法性
由统治的正当性与对统治的认同的综合构成
韦伯
类型
传统权威
来源于宗教与家族，即古代家庭的传统
家族制权威的例子
家长制
家产制
典型形式
封建制
边缘形式
部落统治
村落中的老人政治
古代的世袭君主制
现代少数的王朝统治
沙特
科威特
摩洛哥
魅力权威
建立在特别神圣、个人英雄主义和非凡品质、规范模式或规定秩序的信念基础之上的
以对领袖人物的个人崇拜、迷信为基础，对其超人能力、英雄主义精神、模范品质进行崇拜
典型人物
耶稣
拿破仑
希特勒
非理性
必然导致
统治的非稳定性和非持久性
法理权威
合法而理性化的权威
三种权威类型的异同
相同点
都具有统治的合法型
都有各自不同的基础和特性
区别
法理型权威 是理性的，在现代社会中占主导地位
其它两种是非理性的，主要出现在传统社会中
不同权威下的组织类型
传统型组织
以传统权威为核心，以先例或惯例为基础
特点
统治者和服从者之间存在某些天然的亲缘关系
支配者和被支配者之间是“主人”与“臣仆”的关系，而不是“上司”和“下属”的关系
封建家臣制
绝对性
在支配者那里，以言代法、权力不受限制，存在至高无上性
组织行为缺乏经济理性
组织具有强烈的守旧性和宗教性
魅力型组织
又称神秘化组织或卡里斯马型组织
基于领导者 的“超凡魅力”而产生
维系组织的基础是非理性的
组织内部管理的非专业化
组织的不稳定性
理性-合法型组织
又称科层制组织
以组织内部的各种规则为基础
是工业化时代以来占主导地位的组织形式，也是韦伯倍加推崇的组织形式
理具有性特点
专业化分工
权责明确
照章办事
层级节制
科层制组织的实践困境与理论发展
科层制组织的实践困境（领会）
形式主义导致的效率悖论
压抑个性导致的创新缺失
本位主义导致的合作意识缺乏
文牍主义导致的积极性不足
权力垄断导致的反民主性
科层制组织理论的延续和发展
米塞斯对科层制的辨证理解
《科层制度》
将科层制界定为“一种行政技术和组织原则”
科层体制是一套自我封闭的体制，与资本主义市场经济体制相互平行
对科层制的态度模棱两可
默顿、布劳等对科层组织反功能的分析
默顿最早提出“反功能”的概念
刻板僵化，墨守陈规、效率只针对例行事务，一旦发生特殊事例便反应迟钝、动作缓慢，被称作“训练性无能”
《现代社会中的科层制》
布劳和梅耶
布劳认为的科层制反功能
低效率
保守性和对革新的抵制
对社会阶级差别的固化
古德塞尔对科层制的辩护
《为官僚制》
从五个方面进行辩护
通过对科层制的调查数据进行分析，发现科层制并非像普遍认为的那么无效，官员形象也并非一无是处
对科层制比较研究，科层制组织并非人们所指责的那样拙劣
指出科层制已背负“不能承受之重”
对科层制组织成员进行剖析，指出官员并非完全面目可憎
指出美国科层系统的规模属于适中而并非过于庞大
提出两个建议
公共行政必须有自信发展自己的科层制理论
在研究、培训和顾问过程中，学者应该减少多宏观解决方案的强调而致力于关注具体的改进方法
塞尔兹尼克对科层组织内部授权的研究
授权是科层制实际控制的需要
授权的优点
科层组织的管理者将注意力集中在相对较少的问题上
授权的弊端
层层授权会导致分散主义和哥哥子单位之间的利益冲突
两个限制功能失调的“抑制因素”
参与者对组织目标的内在化
组织多目标业务的有效性
以此控制日常决策对 组织目标偏离的倾向
