关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见

注册城乡规划师增补大纲法规文件，包含协调解决冲突、强化保障措施、科学有序划定等。

关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见

• 一、总体要求
  • （一）指导思想
    • 以***新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，深入贯彻***生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。
  • （二）基本原则
    • 底线思维，保护优先
      • 以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。
    • 多规合一，协调落实
      • 按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突。
    • 统筹推进，分类管控
      • 坚持陆海统筹、上下联动、区域协调，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制。
  • （三）工作目标
    • 到2020年年底，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。
      • 三区三线 生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界 生态、农业、城镇空间 三线一单 生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线生态环境准入清单
    • 到2035年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。
• 二、科学有序划定
  • （四）按照生态功能划定生态保护红线。
    • 生态保护红线是指：在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。
    • 划入生态保护红线
      • （1）生态功能极重要区域：具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能
      • （2）生态极敏感脆弱：水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。
      • 优先划入
      • （3）具有潜在重要生态价值的区域：其他经评估目前虽然不能确定
      • （4）评估调整后的自然保护地：对自然保护地进行调整优化；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。
    • 生态保护红线内： （1）自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动 （2）其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动（不破坏生态功能的活动） 主要包括:
      • 零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的种植、放牧、捕捞、养殖；（居）
      • 因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；
      • 自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；
      • 经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；
      • 经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动;
      • 不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设;
      • 必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护;
      • 重要生态修复工程。
      • 口诀：旅线生执勘古居观
    • 《生态保护红线划定指南》
      • 国家级和省级禁止开发区域
        • 国家公园;
        • 自然保护区;
        • 森林公园的生态保育区和核心景观区;
        • 风景名胜区的核心景区;
        • 地质公园的地质遗迹保护区;
        • 世界自然遗产的核心区和缓冲区;
        • 湿地公园的湿地保育区和恢复重建区;
        • 饮用水水源地的一级保护区;
        • 水产种质资源保护区的核心区;
        • 其他类型禁止开发区的核心保护区域。
        • 对于上述禁止开发区域内的不同功能分区，应根据生态评估结果最终确定纳入生态保护红线的具体范围。位于生态空间以外或人文景观类的禁止开发区域，不纳入生态保护红线。
      • 其他各类保护地
        • 除上述禁止开发区域以外，各地可结合实际情况，根据生态功能重要性，将有必要实施严格保护的各类保护地纳入生态保护红线范围。主要涵盖:
        • 极小种群物种分布的栖息地、
        • 国家一级公益林、
        • 重要湿地(含滨海湿地)、
        • 国家级水土流失重点预防区、
        • 沙化土地封禁保护区、
        • 野生植物集中分布地、
        • 自然岸线、
        • 雪山冰川、
        • 高原冻土等重要生态保护地
  • （五）按照保质保量要求划定永久基本农田
    • 永久基本农田：为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地
    • 依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。
    • 已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。
  • （六）按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。
    • 城镇开发边界：在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。
    • 城镇开发边界划定
      • 以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力
      • 框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。
      • 科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。
        • 留白区：5%
      • 城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。
• 三、协调解决冲突
  • （七）统一数据基础
    • 已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。
  • （八）自上而下、上下结合实现三条控制线落地
    • 国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法;
    • 省(自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务;
    • 市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。
    • 跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。
  • （九）协调边界矛盾
    • 1、三条控制线出现矛盾时
      • （1）生态保护红线：要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；
      • （2）永久基本农田：要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；
      • （3）城镇开发边界：要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田
    • 2、已划入自然保护地
      • （1）在核心保护区：永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出
      • （2）在一般控制区：根据对生态功能造成的影响确定是否退出；明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。
      • （3）退出的永久基本农田：在县级行政区域内同步补划；确实无法补划的在市级行政区域内补划
• 四、强化保障措施
  • （十）加强组织保障
    • 自然资源部会同生态环境部、国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部等有关部门建立协调机制，加强对地方督促指导。地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责，结合国土空间规划编制工作有序推进落地。
  • （十一）实施严格管理
    • 建立健全统一的国土空间基础信息平台，实现部门信息共享，严格三条控制线监测监管。三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法;城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。
      • 谁划定——市县组织统一划定三条控制线 生态保护红线：自然资源&生态环境主管部门 城镇开发边界：自然资源主管部门(总体规划) 永久基本农田：自然资源&农业农村主管部门 谁审批 占用生态保护红线、永久基本农田——国务院 有限人为活动——省级政府制定具体监管办法 城镇开发边界调整——规划原审批机关
  • （十二）严格监督考核
    • 将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。国家自然资源督察机构、生态环境部要按照职责，会同有关部门开展督察和监管，并将结果移交相关部门，作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。