资源环境承载能力和国土空间空间开发适应性评价指南（试行）

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资源环境承载能力和国土空间空间开发适应性评价指南（试行）

• 1 适用范围
  • 本指南适用于市县及以上国士空间规划编制中的“双评价”工作，评价范围应与相应规划编制范围一致。
• 2 术语和定义
  • 2.1 资源环境承载能力
    • 基于特定发展阶段、经济技术水平和生产生活方式和生态保护目标，一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。
  • 2.2 国土空间开发适应性
    • 在维系生态系统健康和国土安全的前提下，综合考虑资源环境要素和区位条件，特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度。
• 3 评价目标
  • （1）分析区域资源环境禀赋条件，研判国土空间开发利用问题和风险，识别生态保护极重要区:
    • ①生态系统服务功能极重要区
    • ②生态极脆弱区
  • （2）明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间
  • （3）提供基础性依据：包括编制国土空间规划，优化国土空间开发保护格局，完善区域主体功能定位，划定三条控制线，实施国土空间生态修复和国土综合整治重大工程。
• 4 评价原则
  • （1）底线约束。在优先识别生态保护极重要区基础上，综合分析农业生产、城镇建设的合理规模和适宜等级。
  • （2）问题导向。充分考虑陆海全域水、土地、气候、生态、环境、灾害等资源环境要素，定性定量相结合。
  • （3）因地制宜。充分体现不同空间尺度和区域差异，开展有针对性的补充和深化评价。
  • （4）简便实用。选择代表性要素和指标，采用合理方法工具，结果表达简明扼要。
• 5 工作流程
  • • 编制县级以上国土空间总体规划，应先行开展“双评价”，形成专题成果，随同级国土空间总体规划一并论证报批入库。县级国土空间总体规划可直接使用市级评价运算结果，强化分析，形成评价报告;也可有针对性地开展补充评价。
  • 5.1 工作准备
    • 要保证数据的权威性、准确性、时效性，数据时间与同级国土空间规划要求的基期年保持一致，如缺失基期年相关数据，应采用最新年份数据，并结合实际进行适当修正。市县层面如缺乏优于省级精度数据可直接应用省级评价结果。
    • 评价统一采用
      • 2000国家大地坐标系(CGCS2000)
      • 高斯一克吕格投影
      • 陆域部分采用1985国家高程基准
      • 海域部分采用理论深度基准面高程基准
    • 制图规范、精度等参考同级国土空间规划要求。
  • 5.2 本地评价
    • 将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性作为有机整体，主要围绕水资源、土地资源、气候、生态、环境、灾害等要素，针对生态保护、农业生产(种植、畜牧、渔业)、城镇建设三大核心功能开展本底评价。
    • 5.2.1 生态保护重要性评价
      • 省级评价
        • 1、生态系统服务功能重要性：评价水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等
        • 2、生态脆弱性：水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蚀及沙源流失等
        • 3、综合形成生态保护极重要区和重要区
      • 市县评价
        • 1、在省级评价结果的基础上，根据更高精度数据和实地调查进行边界校核。
        • 2、从生态空间完整性、系统性、连通性出发，结合重要地下水补给、洪水调蓄、河（湖）岸防护、自然遗迹、自然景观等进行补充评价和修正。
    • 5.2.2 农业生产适应性评价
      • 省级评价
        • 在生态保护极重要区以外的区域，开展种植业、畜牧业、渔业等农业生产适宜性评价，识别农业生产适宜区和不适宜区。
      • 市县评价
        • 1、在省级评价内容和精度已满足市县国土空间规划编制需要的，可直接在省级评价结果基础上进行综合分析。
        • 2、根据农业生产相关功能的要求，可进一步细化评价单元、提高评价精度、补充评价内容。
        • 3、可结合特色村落布局、重大农业基础设施配套、重要经济作物分布、特色农产品种植等，进一步识别优势农业空间。
    • 5.2.3 城镇建设适应性评价
      • 省级评价
        • 在生态保护极重要区以外的区域，优先考虑环境安全、粮食安全和地质安全等底线要求，识别城镇建设不适宜区。沿海地区针对海洋开发利用活动开展评价。
      • 市县评价
        • 1、为进一步提高评价精度，对城镇建设不适宜区范围进行校核。
        • 2、根据城镇化发展阶段特征，增加人口、经济、区位、基础设施等要素，识别城镇建设适宜区。结合海洋资源优势，识别海洋开发利用适宜区。
        • 3、结合当地实际，科针对矿产资源、历史文化和自然景观资源等，开展必要补充条件。
    • 5.2.4 承载规模评价
      • 基于现有经济技术水平和生产生活方式，以水资源、空间约束等为主要约束，缺水地区重点考虑水平衡，分别评价各评价单月可承载农业生产、城镇假设的最大合理规模。
      • 一般地，省级以市级(或县级）行政区为单元评价承载规模，市级以县级（或乡级)行政区为单元评价承载规模。
  • 5.3 综合分析
    • 5.3.1 资源环境禀赋分析
      • 对比国家、省域平均情况，对标国际和国内，总结资源环境禀赋优势和短板
    • 5.3.2 现状问题和风险识别
      • 将生态保护重要性、农业生产及城镇建设适宜性评价结果与用地用海现状进行对比，重点识别以下冲突(包括空间分布和规模)︰
        • 生态保护极重要区中永久基本农田、园地、人工商品林、建设用地以及用海活动；
        • 种植业生产不适宜区中耕地、永久基本农田；
        • 城镇建设不适宜区中城镇用地
        • 地质灾害高危险区内农村
      • 判断区域资源环境承载状态
      • 研判未来变化趋势和存在风险
    • 5.3.3 潜力分析
      • 根据城镇建设适应性评价结果，对城镇建设不适宜区以外的区域（市县层面科直接在城镇建设适宜区内），扣除集中连片耕地后，根据土地利用现状和城镇建设承载规模，分析可用于城镇建设的空间分布和规模。
    • 5.3.4 情景分析
      • 动态评价，支撑国土空间规划多方案必选
• 6 成果要求
  • 评价成果包括报告、表格、图件、数据集等
  • 按照国土空间规划相关数据标准和汇交要求，形成评价成果数据集，随国土空间规划成果一并上报入库。
• 7 成果应用
  • 支撑国土空间格局优化。
    • 生态格局应与生态保护重要性评价结果相匹配；农业格局应与农业生产适宜性评价结果相衔接。
  • 支撑完善主体功能分区。
    • 生态保护、农业生产、城镇建设单一功能特征明显的区域，可作为重点生态功能区、农产品主产区、城市化发展区备选区域。两种或多种功能特征明显的区域，按照“安全优先、生态优先、节约优先、保护优先”的原则，结合区域发展战略定位，以及在全国或区域生态、农业、城镇格局中的重要程度，综合权衡后，确定其主体功能定位。
  • 支撑划定三条控制线。
    • 生态保护极重要区，作为划定生态保护红线的空间基础。
    • 种植业生产适宜区，作为永久基本农田的优选区域；退耕还林还草等应优先在种植业生产不适宜区内开展。
    • 城镇开发边界优先在城镇建设适宜区范围内划定，并避让城镇建设不适宜区，无法避让的需进行专门论证并采取相应措施。
  • 支撑规划指标确定和分解。
    • 耕地保有量、建设用地规模等指标的确定和分解，应与农业生产、城镇建设现状及未来潜力相匹配，不能突破区域农业生产、城镇建设的承载规模。
  • 支撑重大工程安排。
    • 国土空间生态修复和国土综合整治重大工程的确定与时序安排，应优先在生态极脆弱、灾害危险性高、环境污染严重等区域开展。
  • 支撑高质量发展的国土空间策略。
    • 在坚守资源环境底线约束、有效解决开发保护突出问题的基础上，按照高质量发展要求，提出产业结构和布局优化、资源利用效率提高、重大基础设施和公共服务配置等国土空间策略的建议。
  • 支撑编制空间类专项规划。
    • 海岸带、自然保护地、生态保护修复、矿产资源开发利用等专项规划的主要目标任务，应与评价成果相衔接。
• 附录A 省级本地评价方法
  • A.1 生态保护重要性评价
    • 生态系统服务功能重要性
      • 水源涵养功能重要性
        • 水源涵养量=降水量-（蒸散量+地表净流量）
        • 极重要区
          • 将累计水源涵养量最高的前50%区域确定为水源涵养
      • 水土保持功能重要性
        • 生态系统类型、植被覆盖度和地形特征
        • 极重要区
          • 坡度不小于25度（华北、东北地区可适当降低)且植被覆盖度不小于80%的森林、灌丛和草地
        • 重要区
          • 坡度不小于15度且植被覆盖度不小于60%的森林、灌丛和草地
      • 生物多样性维护功能重要性
        • 生态系统
          • 极重要区
            • 原真性和完整性高，需优先保护的森林、灌丛、草地、内陆湿地、荒漠、海洋等生态系统
          • 重要区
            • 其他需要保护的生态系统
        • 物种
          • 极重要区
            • 1、国家重点保护野生动植物名录、世界自然保护联盟（IUCN）濒危物种及中国生物多样性红色名录 2、将极危、濒危物种的集中分布区域 3、极小种群野生动植物的主要分布区域。
          • 重要区
            • 省级重点保护物种等其他具有重要保护价值物种的集中分布区域
        • 遗传资源
          • 极重要区
            • 重要野生的农作物、水产、畜牧等种质资源的主要天然分布区域，确定为生物多样性维护极重要区。
      • 防风固沙功能重要性
        • 干旱、半干旱地区生态系统类型、大风天数、植被覆盖度和士壤砂粒含量
        • 一般地，森林、灌丛、草地生态系统防风固沙功能相对较高，不同区域可对判别因子及分级标注进行适当调整，同时可结合防沙治沙相关规划和专项成果，对结果进行适当修正。
        • 极重要区
          • 将土壤砂粒含量不小于85%、大风天数不小于30天，植被覆盖度不小于15%（青藏高原可调整为30%）的森林、灌丛、草地生态系统
        • 重要区
          • 大风天数不小于20天，土壤砂粒含量不小于65%、植被覆盖度不小于10%（青藏高原可调整为20%）的森林，灌丛、草地生态系统
      • 海岸防护功能重要性
        • 识别沿海防护林、红树林、盐沼等生物防护区域以及基岩、砂质海岸等物理防护区域
        • 极重要区
          • 原真性和完整性高、需优先保护的区域 区域范围自海岸线向陆缓冲一定距离，向海根据自然地理边界确定
    • 生态脆弱性
      • 评价水土流失，石漠化、士地沙化、海岸侵蚀及沙源流失等生态脆弱性，取各项结果的最高等级作为生态脆弱性等级
      • 水力侵蚀强度为剧烈和极强烈的区域确定为水土流失极脆弱区，强烈和中度的区域确定为脆弱区; 石漠化监测成果为重度及以上的区域确定为石漠化极脆弱区，中度区域确定为脆弱区; 风力侵蚀强度为剧烈和极强烈的区域确定为土地沙化极脆弱区，强烈和中度的区域确定为脆弱区。
      • 基于海岸底质类型、风暴潮增水、侵蚀速率等因素。砂质海岸外侧科补充划定沙源流失及脆弱区，区域范围自海岸线向陆缓冲一定距离，向海至波基面。
    • 结果集成及校验
      • 初判
        • 取生态系统服务功能重要性和生态脆弱性评价结果的较高等级，作为生态保护重要性等级的初判结果
      • 校核
        • 将省级生态保护重要性等级初判结果与全国评价结果进行衔接
        • 对生态保护红线划定中，按照模型法开展过评价的地区，可将初判结果与其进行校验。
        • 根据野生动物活动监测结果和专家经验根据野生动物活动监测结果和专家经验，对野生动物迁徙、洄游十分重要的生态廊道，将初判结果为重要等级的图斑调整为极重要。
        • 依据地理环境、地貌特点和生态系统完整性确定的边界，以及生态系统分布界线，对生态保护极重要区和重要区进行边界修正。
  • A.2 农业生产适宜性评价
    • 种植业生产适宜性
      • 以水、土、光、热组合条件为基础，结合土壤环境质量、气象灾害等因素
      • 水资源丰度越高，地势越平坦，土壤肥力越好，光热越充足，土壤环境质量越好，气象灾害风险越低，盐渍化程度越低，且地块规模和连片程度越高，越适宜种植业生产。
      • 不适宜区
        • 干旱 地形坡度大于25° 士壤肥力很差 光热条件不能满足作物一年一熟需要 土壤污染物含量大于风险管控值
    • 畜牧业生产适宜性
      • 年降水量400mm等值线或10℃以上积温3200℃等值线是牧区和农区的分界线
      • 放牧为主的牧区畜牧业
        • 主要分布在干旱、半干旱地区，受自然条件约束大
        • 适宜区
          • 草原饲草生产能力越高（优质草原），雪灾、风灾等气象灾害风险越低，地势越平坦和相对集中连片，越适宜牧区畜牧业生产
      • 舍饲为主的农区畜牧业
        • 主要分布在湿润、半湿润地区，受自然条件约束相对较小
        • 主要制约因素是饲料供给能力、环境容量等
        • 适宜区
          • 农区内种植业生产适宜区全部确定为畜牧业适宜区
    • 渔业生产适宜性
      • 渔业捕捞
        • 可捕获渔业资源、鱼卵和幼稚鱼数量、天然饵料供给能力
        • 适宜
          • 捕捞对象的资源量越丰富、鱼卵和幼稚鱼越多、天然饵料基础越好，渔业捕捞适宜程度越高
        • 不适宜
          • 渔业资源再生产能力退化水域
      • 渔业养殖
        • 主要考虑水域环境、自然灾害
        • 适宜
          • 水质优良、自然灾害风险低的水域
        • 不适宜
          • 水质不达标或环境污染严重
  • A.3 城镇建设适宜性评价
    • 城镇建设不适宜区
      • 在生态保护极重要区以外的区域，优先考虑环境安全、粮食安全和地质安全等底线要求，识别城镇建设不适宜区
      • 一般地区
        • 不适宜区
          • 将水资源短缺，地形坡度大于25°，海拔过高，地质灾害、海洋灾害危险性极高
      • 沿海地区
        • 主要考虑港口、矿产能源等功能
        • 不适宜区
          • 海洋资源条件差、生态风险高的区域
      • 各地可根据当地实际细化或补充城镇建设限制性因素并确定具体判别标准
  • A.4 承载规模评价
    • 农业生产承载规模
      • 耕地承载规模
        • 水资源角度
          • 可承载的耕地规模包括可承载的灌溉耕地面积和单纯以天然降水为水源的耕地面积（雨养耕地面积）
            • 可承载的灌溉耕地面积
              • 一定条件下灌溉可用水量和农田综合灌溉定额的比值
            • 以天然降水为水源的耕地面积（雨养耕地面积）
              • 根据作物生长期内降水量、降水过程与作物需水过程的一致性等确定
        • 空间约束角度
          • 生态保护极重要区和种植业生产不适宜区以外区域的规模作为最大承载规模
        • 按照短板原理，取上述约束条件下的最小值，作为耕地承载的最大合理规模
      • 牲畜承载规模
        • 牧区畜牧业
          • 测算草地资源的可持续饲草生产能力，确定草原合理载畜量（以标准羊计)
        • 农区畜牧业
          • 测算农区养殖粪肥养分需求量和供给量，确定农区合理载畜量（以猪当量计)
      • 渔业承载规模
        • 渔业捕捞
          • 以可供捕捞种群的数量或已开发程度为依据，以维护渔业资源的再生产能力和持续渔获量为目标，确定渔业捕捞的合理规模
        • 渔业养殖
          • 以控制养殖尾水排放和水质污染为前提，以保证鱼、虾、贝、藻、参类正常生长、繁殖和水产品质基为目标，确定渔业养殖的合理规模
    • 城镇建设承载规模
      • 水资源角度
        • 可承载的城镇人口规模：城镇可用水量÷城镇人均需水量 可承载的建设用地规模：可承载的城镇人口规模×人均城镇建设用地面积
        • 城镇可用水量：在区域用水总量控制指标基础上，结合区域供用水结构、三产结构等确定 城镇人均需水量：考虑不同发展阶段、经济技术水平和生产生活方式等因素，按照生活和工业用水基的合理占比综合确定 人均城镇建设用地面积：基于现状和节约集约发展要求合理确定
      • 空间约束角度
        • 将生态保护极重要区和城镇建设不适宜区以外区域的规模，作为空间约束下城镇建设的最大规模
        • 按照短板原理，取上述约束条件下的最小值作为可承载的最大合理规模