全民所有自然资源资产所有者职责资源清单 ——编制理论与思路刍

这是一篇关于全民所有自然资源资产所有者职责资源清单 ——编制理论与思路刍的思维导图，包含自然资源清单理论基础、自然资源清单编制思路等。

全民所有自然资源资产所有者职责资源清单 ——编制理论与思路刍议

• 自然资源清单内涵界定
  • 将自然资源清单定义为：以现行法律法规为基础，以不同类型的全民所有自然资源资产为对象，采用表格清单的形式，动态厘定中央和地方各级政府作为各类资产所有者职责的具体代表主体和代理行使主体的责权利边界等内容，从而建立起与资产类型相匹配的所有者职责体系，实现效率和公平的统一
• 自然资源清单理论基础
  • 自然资源分级分类管理
    • 常见的分类主要有两种：一是按照自然资源要素分为土地、矿产、森林等多个部门，由专业的部门依据特定的法律进行管理
    • 二是按照公益性和经营性，分别基于公共目的和市场目的进行分类管理。
  • 新型所有权委托代理机制
    • 国务院作为国有自然资源资 产所有权代表主体即所有者代表，授权自然资源部（实体）作为具体履职主体，统一行使所有职责
    • 自然资源部作为具体履职主体，担任委托人角色，在确保中央政府对生态、经济、国防等 具有重要作用的自然资源资产直接行使所有权的前提下，将部分资源资产和相应的所有者职责委托给省级人民政府，另一部分直接委托给各市地级人民政府
  • 所有者职责内涵定位与特征
    • 《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》将所有者职责内涵确定为20个字，即“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”
• 自然资源清单编制思路
  • 制定基本原则
    • 一是坚持准确定位，有效落实所有者权益
    • 二是坚持全盘梳理，确保资 产名录和空间范围不重叠、不遗漏
    • 三是坚持论据充分，科学分级
    • 四是坚持分批编制、动态更新
  • 确定资产类型
    • 本文认为，自然资源清单应基于管理视角，坚持易操作的原则，采用 “ 7+1”分 类 体系，即 7 种单门类自然资源资产（全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原（地）、湿地、水） 和1类自然资源要素集合体（自然保护地）
    • 在此基础上，每个自然资源资产大类要兼顾行业标准和管理需求进行细化，形成资产名录。例如，土地资源资产可以细化为建设用地、国有农用地、储备土地、未利用 土地，矿产资源可细化为能源、金属、非金属、水气矿产等
  • 细化清单范围
    • 国家层面可由自然资源部代表国务院直接行使所有者职责，中央自然资源清单可优先将涉 及国防、军事和重要的建设用地、具有重要战略意义的农垦用地、具有重要生态或后备功能的未利用地等纳入
    • 省级层面由 自然资源厅作为省级人民政府的具体代表行使部分 所有权权能和职责，省级自然资源清单可参照中央 清单模式，将省会城市的建设用地、储备用地、国有未利 用地及省属农业投资集团管理的全民所有农用地等 纳入管理。
    • 市级层面由市自然资源主管部门代表市 级人民政府行使部分所有权权能和职责，自然资源 清单坚持“底层兜底”原则，将中央和省级清单之 外的市级国有土地全部纳入。
  • 理清所有者职责
    • “主张所有”指坚持资源公有、物权法定的原则，对全民所有的土地、矿产、森林、草原、水流等自然生态空间统一开展摸清家底和确权登记工作。
    • “行使权利”是自然资源清单所有者职责部分的核心要素。
    • 履行义务”指履职主体和代理履职主体在行使部分全民所有自然资源所有权的同时，应当履行作为代表方或代理方的义务。
    • 履行义务”指履职主体和代理履职主体在行使部分全民所有自然资源所有权的同时，应当履行作为代表方或代理方的义务。
    • “落实权益”的重点是建立规则，即通过健全收益管理、优化分配机制、建立考核评价、履行好自然资源资产出资人职责等改革创新举措，实现资产保值增值，维护权益，从而实现“全民所有、全民共享”。
  • 整合资源清单权利体系
    • 全民所有自然资源清单是分级行使所有者职责 的清单,主要包含中央政 府直接行使和委托地方政府代理行使两种类型
    • 通过整合清单内容，构建形成切合实际、符合 逻辑、泾渭分明的权利体系，正确区分“基于所有 权而进行的管理”和“基于行政监管权而进行的管 理”
    • 自然资源清单内容要 涵盖资产类型、资产名录、清单范围、代理者职责 内容、清单确立的依据和地方政府职责分工等内 容，做到科学化、合理化、合法化，任何部门不得 借机创设新的行政权力事项。
• 资源清单信息化管理
  • 自然资源清单内容可动态更新
  • 自然资源清单与数据底图联动
  • 自然资源清单权利运行可查询
• 结语
  • 首先，要重视所有权公共功能，创设新型的委 托代理机制，在权利让渡的过程中把维护环境正义 作为履职主体行使所有权的价值追求，把规范权利 行使作为基本准绳，从而促进国家所有权的实现。
  • 其次，要加快推进全域全民所有自然资源资产清查 统计工作，明确国有资产实物量、价值量、经济价 值，并制定科学的分类标准，从社会经济属性等方 面准确界定自然资源资产类型，强化资源清单数据 基底。
  • 最后，坚持以整体论为指导，推进自然资源 综合立法，重视产权的边界和不同类型社会主体产 生的经济效益、生态效益、社会效益的统一，确保 自然资源清单运行有据。
• 李政 谭荣 范振林 马泽忠 丁忆 肖禾，本文选自《中国国土资源经济》