行政管理学（第六版）- 第六章 人事行政

夏书章 行政管理学（第六版）- 第六章 人事行政的思维导图。人事行政是指国家行政机关运用科学的管理手段，以行政事务和行政人员为特定的管理对象，通过一系列法规、制度和措施对行政管理活动中的行政人员与行政事务之间的关系以及行政人员相互之间关系的组织、指挥、协调、控制和监督等的管理活动和管理行为。

第六章　人事行政

• 1. 人事管理、人事行政和人力资源管理
  • 人事管理与人事行政　★★★
    • （1）人事管理
      • 人事管理是指组织运用一定的手段和方法，有效地把人的因素与物的因素合理地组合在一起，从而发挥他们各自的作用，实现组织管理目标。其职能主要有：
      • ①招聘。
        • 即根据工作岗位对任职者的资格要求，通过各种渠道和方法选拔人员，把他们安排到合适的工作岗位上。
      • ②调配。
        • 即人事管理工作者结合组织管理的实际，根据员工能力和其他素质随时间的推移和主客观条件的变化适时地调整其工作岗位。
      • ③培训。
        • 需要进行培训的三种主要情况有：a．新员工进入组织后；b．员工工作岗位发生变动后；c．为提高员工素质和技能使其获得更多更好的发展机会。
      • ④考核。
        • 即对工作效果进行考核或评估，然后根据考核结果实施奖惩。
      • ⑤薪酬。
        • 即根据工作量的多少、责任的轻重、所需技能要求、工作条件、任职年限等设计薪酬制度。
      • ⑥劳动关系管理。
        • 主要包括劳动合同管理、职业安全卫生管理、劳动争议与处理等。
    • （2）人事行政
      • 人事行政是指政府行政机关的人事管理。它与企业人事管理的区别主要有：
      • ①管理对象不同。
        • 我国人事行政的管理对象是国家行政机关的工作人员，而企业人事管理的对象则是在某一企业任职的工作人员。
      • ②管理权来源不同。
        • 人事行政管理权来自国家法律和国家行政机关的授予，是国家行政权的一部分，而企业的人事管理权来源于对企业资产的产权和经营权。
      • ③权威性不同。
        • 人事行政的管理主体与一般企业不同，是拥有一定国家权力的政府机构，行使的是国家权力，而国家权力具有高度的权威性、严肃性和约束力。
      • ④性质不同。
        • 人事行政有明显的公益性，而企业的人事管理则主要体现自利性。
      • ⑤复杂性不同。
        • 与企业相比，政府不仅要关注效率，更要关注公平，因而对其行为的价值判断更难有显性标准，衡量起来就更加困难和复杂。
      • ⑥法律规范程度不同。
        • 企业拥有较大的自主权，而在公共部门，法律对人力资源管理的各个环节都有严格规定，用人单位往往没有很大的自主权。
    • （3）人力资源管理
      • 人力资源管理是指对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理等活动的总和。人事管理与人力资源管理的区别主要有：
      • ①工作性质和地位不同。
        • 传统人事管理基本上属行政事务性工作，活动范围有限，短期导向，人事部门扮演的是控制人工成本的“成本中心”的角色；人力资源管理重视对人的能力、创造力和智慧潜力的开发和发挥，扮演的是增加产出的“利润中心”的角色。
      • ②内容不同。
        • 传统人事管理主要存在于雇佣关系从发生到结束的运动过程；人力资源管理不仅涵盖了传统人事管理的基本内容，而且向纵深发展，大大拓宽了原有人事管理的内容，形成全方位的管理。此外，还有知识管理、文化管理、业务流程再造和学习型组织的构建等等。
      • ③任务不同。
        • 传统人事管理以物为中心，把人看作是一种成本，管理的主要任务是如何尽可能减少人工成本；人力资源管理则以人为中心，把人看作是一种资源，并且是最重要的资源，把开发这种资源的潜力当作重要的任务。
      • ④职责分担不同。
        • 传统人事管理职责主要由人事部门承担，造成管人与管事的脱节；人力资源管理强调其放射性和渗透性，各部门主管承担人力资源管理主要职责，实现管人与管事的统一。
      • ⑤管理方式和手段不同。
        • 传统人事管理强调标准化式的管理，主要运用行政命令的办法；人力资源管理强调管理的人性化，理解员工的需要，采取柔性的参与式的民主管理，注重人文关怀。
• 2. 国家公务员制度
  • 西方国家公务员制度
    • 西方国家通常把通过非选举程序产生而被任命担任政府职务的国家工作人员称为公务员，管理这类人员的制度称为公务员制度，又称文官制度。
    • （1）恩赐官爵制
      • 17世纪前，在封建制度下，英国国王集立法和行政大权于一身，官员都是国王的臣仆，必须听命于国王，国王掌握了官吏的任用和升迁权力，官吏的任用和升迁取决于个人的出身和对国王的忠诚，而不是才学和表现。
    • （2）西方国家公务员制度的特点
      • ①严格区分政务官与事务官。
        • 政务官通过选举产生，承担政治责任，***随着选举的胜负而进退；事务官通过公开考试、择优录用产生，不随政党进退，实行职务常任。
      • ②强调政治中立。
        • 政治中立是指事务类公务员不参与党派斗争活动，不参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策。坚持政治中立有利于公务员以超脱党派斗争的公正态度处理公共事务，保证政府工作的正常秩序。
      • ③公开考试，择优录用。
        • 事务类公务员的产生都通过社会公开招考形式。按考试成绩由高到低的顺序排列，择优录用。
      • ④实行功绩制原则。
        • 以公务员工作实绩和能力作为公务员工资、待遇和级别升迁的依据。
      • ⑤强调官风官纪和职业道德，重视公务员队伍的廉洁。
  • 中国公务员制度
    • （1）中国公务员制度的建立和发展
      • ①干部人事制度是在民主革命时期根据地和解放区的人事制度基础上适应社会主义计划经济体制要求而逐步建立起来的，虽然它适应当时的需要，但也存在很多弊端。
      • ②1980年以后，我国开始对干部人事制度改革进行大量理论探讨，确立了对干部进行分类管理的基本原则。
      • ③此后，着手探索实行公务员制度，进行公务员制度改革，大致有以下几个阶段：
        • a．从1984年至1986年，起草《国家行政机关工作人员条例》；
        • b．从1986年下半年至1988年4月，是《国家公务员暂行条例》基本形成阶段；
        • c．1988年5月至1991年，是公务员制度的试验阶段；
        • d．1992年至1993年8月，是公务员条例最后审定颁布阶段；
        • e．1993年8月以后，是公务员制度的逐渐成熟期。
      • ④2005年，第十届人大常委会十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》（简称《公务员法》），2006年1月1日起生效实施。
    • （2）中国公务员制度的特点
      • ①不搞政治中立，实行党管干部的基本人事管理原则。
      • ②分类管理与统一领导相结合。我国公务员法对公务员进行分类，把公务员分为领导职务系列与非领导职务系列两部分，分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三个类别，分选任制、委任制和聘任制三种不同的任用方式，同时又实行统一的领导。
      • ③公务员法的适用范围。我国的公务员不仅包括行政机关的工作人员，而且还包括中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关的工作人员。
      • ④宗旨是为人民服务。
    • （3）中国公务员制度的主要内容
    • ①公务员的义务与权利
      • a．公务员的义务。即法律关于公务员在执行国家公务的活动中必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束。
      • b．公务员的权利。即法律关于公务员可以享受某种利益或可作出一定行为的许可和保障，与公务员的义务是有机统一的关系。
    • ②职位分类
      • 职位分类制度主要有两方面：一是划分职位类别；二是职位设置。 按照公务员职位的性质、特点和管理需要，职位类别可以划分为：a．综合管理类职位，是指履行综合管理以及内部管理等职责的职位；b．专业技术类职位，是指从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位；c．行政执法类职位，是指直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的职位。职位设置上，各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。职务设置分为领导职务和非领导职务序列，级别设置共分27个级别。
    • ③公务员录用
      • 公务员录用指国家有关机关按标准、通过法定方法和程序，从社会录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，并与其建立公务员权利和义务关系的行为。公务员录用采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
    • ④考核、奖励、纪律与惩戒
      • a．公务员考核。即有关机关按管理权限，对公务员进行的考察和评价活动。公务员考核的内容是德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。考核分为平时考核和定期考核，定期考核以平时考核为基础。
      • b．公务员奖励。即有关机关依法律或有关章程的规定，对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或有其他突出事迹的公务员或公务员集体，给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号五种形式。
      • c．公务员的纪律。即各级公务员为保证管理工作的正常进行，维护机关的良好形象，促使公务员依法履行公务而制定的要求公务员必须遵守的行为准则。
      • d．公务员的惩戒。即有关机关对公务员违法违纪的行为所实施的处分。处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
    • ⑤职务任免与升降
      • a．公务员职务任免。选任制是指按有关法律、章程的规定，通过民主选举方式确定任用对象的任用方式；委任制是指任免机关在其任免权限内，直接委派特定工作人员担任一定职务的任用方式。
      • b．公务员职务升降。即公务员机关根据工作需要和公务员本人的工作表现和德才情况，在其法定权限内，依法定程序提高或降低公务员职务层级的行为。
    • ⑥培训、交流与回避
      • a．公务员培训，指国家有关机关根据经济社会发展的需要、职位的要求和提高公务员素质的需要，通过各种形式，有计划、有组织地对公务员进行的政治理论、文化知识、科学技术和操作技能等方面的培养和训练。
      • b．公务员交流，指有关机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过法定形式，在公务员机关内部变换公务员的工作职位，或把公务员调出公务员机关任职，或将公务员机关以外的工作人员调入公务员机关担任公务员职务的活动。
      • c．公务员回避，指为保证公务员机关公正和严格执法，在公务员行使职权的过程中，当与其所处理的事务存在一定利害关系时，使其回避的一种限制性规定。公务员回避有任职回避、公务回避和地域回避三种。
    • ⑦工资、保险与福利
      • a．公务员的工资，指公务员以知识和技能为国家服务后所得的货币报酬。我国实行国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度。
      • b．国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。
      • c．公务员按国家规定享受福利待遇。
    • ⑧公务员辞职、辞退、退休与申诉控告
      • a．公务员辞职。即公务员根据本人意愿，依法律规定，在一定条件下辞去公务员职务，解除与公务员机关关系的行为。公务员辞去公职，应向任免机关提出书面申请。
      • b．公务员辞退。即公务员机关根据法律规定的条件，通过法律程序，在法定管理权限内，解除公务员全部职务关系的行政行为。
      • c．公务员退休。即公务员达到一定年龄，或由于丧失工作能力而根据国家的有关规定，办理离开工作岗位的手续，并享受相关待遇。
      • d．公务员申诉。即公务员对公务员机关做出的涉及本人权益的人事处理决定不服时，向同级公务员主管部门或作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，要求重新处理的行为。
    • ⑨职位聘任
      • 职位聘任是指公务员机关与所聘公务员按平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务关系的一种任职方式。
• 3. 中国人事行政的变革　★★
  • 政府雇员制
    • 政府雇员制是一种较为灵活的市场用人制度。主要在以下五个方面有别于公务员制度：
    • （1）适用法律规范不同。
      • 国家公务员受《公务员法》的调整，政府雇员制则是依照劳动合同来规范政府与雇员之间的权利义务关系，即按劳动法来约束双方行为。
    • （2）用人方式不同。
      • 无论是选任的还是委任的公务员，其任用方式都是刚性的，其身份也有长久性。而政府雇员制的用人模式与企业一样，是市场化的，政府雇员的***按照合同规定，有一定的期限。
    • （3）管理方式不同。
      • 对公务员的管理，如录用、考核、奖惩等有法律法规为依据，雇员则完全按照合同管理，是一种企业化的管理模式。
    • （4）薪酬待遇不同。
      • 公务员制度有完整的工资体系，按职务和级别享有不同的工资，受刚性的薪酬体系约束。政府雇员制则是按岗定薪，并参照人才市场行情和职业风险程度上下浮动。
    • （5）法律地位不同。
      • 公务员行使行政权力，占行政编制，而政府雇员不行使行政权力，也不占行政编制，主要从事一些专业性和技术性工作。
  • 竞争上岗和公开选拔领导干部
    • 竞争上岗的程序一般包括公布职位状况、公开报名、资格审查、考试、演讲答辩、民主测评、组织考察、决定任命等。公开选拔领导干部有两种情况：
    • （1）对非政府组成人员的公开选拔，其选拔程序与竞争上岗大致相当。
    • （2）对一些政府组成人员的选拔，程序上增加群众推荐和人大选举的环节，又称“公推公选”。
  • 绩效考核创新
    • （1）对领导干部实行目标责任制进行考核。
    • （2）利用现代管理技术和信息技术，实现考核标准刚性化，并由电子政务系统自动生成考核结果，提高考核结果的客观性和准确性。
    • （3）引入企业界的成功和有价值的考核方法，如360度考核、平衡记分卡、关键业绩指标法等，使公务员考核方法日益科学化和多样化。
  • 公务员职务与职级并行制度改革
    • 建立公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，形成职务与职级两个晋升通道，是对干部人事制度的重要调整和改革，也是对公务员制度的创新和完善，施行该制度，可以鼓励公务员立足本职工作，勤勉奉献，同时有利于淡化官本位思想。