公共经济学

从严格意义上来说，“公共经济学” (public economics) 又称为“公共部门经济学” (economics of public sector),它是专门研究公共部门的经济行为 及其运行规律的一门学问。所谓公共部门，主要是指政府及其附属物，因此， 人们有时又把公共经济学称之为“政府经济学”。

第一章

• 1.1 公共经济学的内涵
  • 1.1.1 公共经济学的定义
    • 在现代经济发展中，以政府为代表的公共部门与企业、家庭、世界市场一 道，是经济增长的重要部门。那么什么是政府?政府在经济增长中承担什么样 的黄任?担当什么样的使命?政府必须做什么?政府应该怎样做才能促进经济 增长?这些问题不但是现实生活存在的客观问题，而且是现代社会经济发展必 须解决的重要问题。公共经济学就是从经济学的角度，来研究、解释、分析和 规范政府等公共部门职能和作用的科学，换句话说，公共经济学就是研究政府经济行为的科学。
    • 从严格意义上来说，“公共经济学” (public economics) 又称为“公共部 门经济学” (economics of public sector),它是专门研究公共部门的经济行为 及其运行规律的一门学问。所谓公共部门，主要是指政府及其附属物，因此， 人们有时又把公共经济学称之为“政府经济学”。①
    • 在市场经济条件下，政府也是一个独立的经济主体。西方经济学把所有经 济主体分为公共部门 (public sector) 和 私 人 部 门(private sector) 两大类。 公共部门是指政府及其附属物②,私人部门是指企业和家庭。无论是政府还是 企业和家庭，都以各自的方式参与国民经济运行，影响着国民经济的发展方向 和速度。在西方宏观经济学的核心理论，即关于国民收入决定的理论中，就把 政府、企业和家庭看作三个平等的主体，相互关联，而又各有自己的运行规 律。如果不考虑国际市场的因素， 一国的国民经济就取决于这三者的经济活 动。家庭向企业提供劳动、资本、土地、企业家才能等各种生产要素，并从企 业取得相应的报酬。居民再以这些报酬向企业购买商品和劳务。企业向家庭购 买各种生产要素并向家庭提供各种商品和劳务。政府通过税收和政府支出来与 企业和家庭发生联系，参与国民经济。经济要保持正常运行，不仅要使企业的 投资等于家庭的储蓄，而且要使政府从企业和家庭取得的税收与其向企业和家 庭的支出相等。国民经济运行出现波动时，政府可以通过调节税收和支出，居 民可以通过调节消费与储蓄，企业可以改变投资与生产来使国民经济重新恢复 稳定。
    • 虽然政府与企业、家庭一起共同参与国民经济，但是其行为方式和目的却 是大相径庭的。企业和居民作为私人部门是以收益最大化为前提和目标的。政 府却不能，它的经济活动一方面不能忽视收益与成本，另一方面又必须以全社 会的公正和公平为前提和目标。市场经济是有生命力的，但并不是任何时候都 有效，市场也有其失败之处，而政府有时可以弥补市场的不足与失灵。在市场 经济条件下，政府的作用主要有三个，即收入再分配功能、社会资源配置功能 和宏观经济稳定功能。换言之，政府是以自己独特的方式和规律与企业、居民
  • 1.1.2 公共经济学的研究对象
    • 公共经济学的研究对象是公共部门，即政府及其附属物。所谓政府是国民 经济中唯一通过政治程序建立的，在特定区域内行使立法权、司法权和行政权 的实体。政府除对特定区域内居民负有政治责任以外，还参与非市场性的社会 生产活动和社会财富再分配。政府参与的非市场性生产活动，是指政府为满足 居民的公共消费需要，通过向社会成员征税和强制转移财富的办法来筹措资 金，不以营利为目的从事生产和提供诸如国防、治安、教育、卫生、文化等公 共服务。政府所从事的社会财富分配，是指为了保证特定区域内全体社会成员 的公平与公正，维护社会的稳定，采取税收或其他强制手段对各社会成员的财 富进行重新分配。
    • “政府”的内涵是十分丰富的。 一般而言，公共经济学中对公共部门，也 即政府的含义分成四个层次加以理解。
      • 第一个层次是中央政府。这是涵盖范围最狭小的公共部门。组成中央政府 的各部、委、办、局及其内部各厅局、附属机构是公共部门的核心层次。
      • 第二个层次是广义政府。这个层次的公共部门不仅包括中央政府，而且还 包括各级地方政府及其附属机构。
      • 第三个层次被称为统一公共部门。这个层次的公共部门在广义的政府之 上，又加上了非金融的公共企业。也就是说除了中央政府与地方政府之外，第 三个层次的公共部门还包括中央和地方政府出资兴办的各种企事业，例如医疗 卫生机构、教育机构及电讯等公用事业部门。不少国家把中央政府出资兴办的 企事业称之为国有(国营)企事业，把地方政府出资兴办的企事业称之为公营 企事业。
      • 第四个层次被称为广义公共部门。这一层次的公共部门在中央和地方政府 及其各自兴办的企事业之外又加上了政策性金融机构。这些金融机构是为了实 现特定的目标而由中央或地方政府出资兴办的。 一般以进出口银行、开发银 行、简易人身保险等形式出现。之所以把政府兴办的金融机构从第三个层次的 官办企事业中专门单列出来，是因为金融企业的特殊性所致。第三个层次中的 一般性非金融企事业只是在国民经济特定领域提供产品和劳务，相当多的官办企事业只是个别政府机构职能的延伸和扩大，对国民经济影响有限。然而，金 融性的政府企业是超越个别政府机构的职能，对整个社会的资源配置直接起作 用，对国民经济有着极大的影响。
    • 在明确了中央政府、地方政府及中央和地方政府兴办经营的企事业是公共 经济学的研究对象之后，还必须对上述主体的经济行为作一界定。 一般而言， 从政府三大功能出发，研究政府经济行为也有三个层次的内涵。
      • 第一层次是研究财政收支。即根据法律征收的税金，以及根据政治程序决 定的预算支出各项费用是政府经济行为的核心。既然政府也是一个经济主体， 其财政收支也应该讲究收益与成本。
      • 第二层次是研究财政收支对国民经济的影响。财政收支原来只是维持政府 人员生存和政府机构运作的非生产开支。但是随着政府的不断扩大，不仅为自 身存续所必需的收支在国民经济中所占比重越来越大，同时由于受凯恩斯主义 功能财政思想的影响，财政的作用不只限于维持政府自身的存续，而且已经成 为调节国民经济的重要手段。
      • 第三层次是研究包括财政收支在内的公共部门经济的合理性与必要性。各 国政府出于调节经济和扩大社会福利的需要，出资兴办经营的企事业不断增 加，连同财政收支一起成为国民经济中一个庞大的部门。因此，人们不得不对 如此庞大的公共经济的合理性和必要性作认真研究，弄清楚为什么要维持如此
• 1.2 公共经济学的发展
  • 公共经济学有新、旧公共经济学之分。所谓旧公共经济学就是财政学，财 政学的研究范围局限于财政收支，特别是专注于税收问题。新公共经济学是指 严格意义上的公共经济学，是从财政学发展过来的，其研究范围大大扩展，不 仅研究财政收支本身，而且还研究财政对整个国民经济的影响。严格意义上的 公共经济学是在20世纪60年代才问世的经济学分支学科，是一门相当年轻的 学科。财政学则早在公元16 世纪就已经有专著。从这个意义上来说，公共经 济学是一门历史渊源十分久远，而又十分年轻的科学。
  • 1.2.1 公共经济学的起点
    • 经济学是研究一定社会的生产、交换、分配和消费等经济活动、经济关系 和经济规律的科学，是探索解决有限资源与无穷欲望之间矛盾的科学。
    • 经济学 从它一诞生起就与国家、政府联系在一起。在中国，“经济”一词是“经邦济 世”、“经国济民”的简称。在西方，早期的知名经济学家无不把国家的经济行 为作为自己最主要的研究对象。早在1615年，法国经济学家 A.D. 蒙克莱田 把他的著作定名为《献给国王和王太后的政治经济学》。
    • 进入自由资本主义后， 经济学更是与政治密切相关。威廉·配第 (W.Petty,1623—1687) 在1662 年发表了《赋税论》,明确提出“赋税是国家机器的奶娘”的命题。配第把国 家经费分为6个项目：军费；官员俸禄和司法费用；宗教事务经费；大学及其 他学校经费；孤儿抚养费和无工作人员的生活救济费；修路架桥费用和其他公 共福利费用。配第在这本书中分析了上述6项国家经费增加的原因、人民对赋 税的反对和税收征课的办法，以及国家筹集资金的方式与手段，从而开创了西 方财政学的先河。
    • 西方经济学的另一位巨人亚当·斯密 (A.Smith,1723—1790)在其1776年发表的巨著《国富论》中，也详细地谈到了国家财政问题。 亚当·斯密虽然主张经济自由，政府不要干预私人经济活动，但他同时又强调 政府仍然是必要的。他指出，在市场经济中，政府负有保卫本国安全、维持社 会治安、建设和维持公共工程和公共事业的职责。为了使这些职能得到充分的 行使，政府必须支出和筹集经费。为此亚当·斯密详细地分析了政府收入的来源、征税的原则和方法与时间，以及政府通过发行公债来筹集资金的必要性 与可能性。以此为标志，财政学作为一门独立的学科走上历史舞台。
  • 1.2.2 公共经济学的兴起
    • 财政学因亚当·斯密的《国富论》而成为一门独立学科以后的很长一段时 间内只研究财政收支本身，而对财政收支的研究又集中于对税收的研究。这是 与当时的社会背景有密切联系的。18 世纪是新兴资产阶级开始勃兴，逐步登 上政治舞台的时代。亚当·斯密等人所创立的古典经济学是自由资本主义的学 术结晶，其理论基础是“自由经济”,主张“最好的政府便是最少的干预”。这 反映了新兴的资产阶级要求摆脱封建残余对其的制约，放手扩展市场的内在 需要。
    • 20 世纪初，自由资本主义演变为垄断资本主义，资本主义制度固有的 矛盾逐渐暴露。经济危机开始周期性地袭击和破坏资本主义的物质成果。克 服和消除危机成了经济学家孜孜以求的研究目标。20世纪30年代的大萧条 使经济学发生重大变革。英国经济学家凯恩斯在其鸿篇巨著《利息、就业与 货币通论》 一书中对自由经济提出疑问，主张国家干预。美国罗斯福总统推 行的新政 (New Deal) 为凯恩斯的国家干预论提供了完整的注释和成功的典 范。在实践和理论的推动下，西方社会中，政府的经济作用日益扩大，从单 向的财政收支扩大到对经济进行调节和管理。政府开始直接进入生产领域， 并形成具有相当规模的公共企事业。这样就给财政学提出了许多新的课题。 这些课题主要有：
      • 第一，公共部门应该从事哪些活动以及这些活动是如何组织的；
      • 第二，尽可能地理解和预测政府经济活动的全部结果；
      • 第三，评价政府的各种经济政策。
• 1.3 公共经济学与相关经济学科之间的关系
  • 公共经济学是经济学中既古老又年轻的分支学科，它的形成与发展与经济 学中的既有成果有十分密切的关系。各个学科的相互交叉融合是当代社会科学 发展的显著特征。公共经济学本质上是经济学的分支，但同时又受到政治学、 伦理学、社会学等其他非经济学科的影响和渗透，与其他经济学分支既有区 别，又有联系，相互影响，相互促进。
  • 1.3.1 公共经济学与微观经济学
    • 微观经济学以单个经济单位为研究对象，通过研究单个经济单位的经济行 为来说明市场经济如何通过价格机制来解决社会资源配置问题。微观经济学的 理论由价格理论、消费者行为理论、生产者行为理论、分配理论，以及包括价 格机制、消费与生产调节、收入分配平均化等内容的政府政策理论等组成。
    • 在微观经济学看来，最基本的单个经济单位是居民和厂商，前者是经济中 的消费者，后者是经济中的生产者。根据经济学关于每个经济单位的经济行为 的基本目标是为了实现最大化理论出发，微观经济学对于居民的研究，是从居 民如何将有限收入用于各种物品的消费实现效用(也即满意程度)最大化而展 开的；微观经济学对厂商的研究，是从厂商如何将有限资源用于生产实现利润 最大化而展开的。微观经济学通过对居民的效用最大化和厂商的利润最大化的 研究，来探索整个社会的资源最优配置。每个经济单位都实现了最大化，整个 社会的资源配置也就达到最优化了。
  • 1.3.2 公共经济学与宏观经济学
    • 宏观经济学以整个国民经济为研究对象，通过研究国民经济中各有关公共 经济学总量的决定及其变化来说明如何充分利用资源。宏观经济学由国民收入 决定理论、就业与通货膨胀理论、开放经济理论、经济周期与经济增长理论以 及宏观经济政策等方面组成。宏观经济学通过研究经济总量的决定和变化来寻 找国民经济的运行方式和规律。它以资源最优配置为理论前提，研究现有资源 尚未充分利用的原因，探索被闲置的资源充分利用的途径，以实现经济增长。 在宏观经济学中，国民收入理论居中心地位，把国民收入也即国内生产总值 (GDP) 作为研究的出发点，以GDP 的变化来分析整个国民经济的运行方式和 规律，寻求资源的充分利用。
    • 公共经济学与宏观经济学之间的渊源似乎更深。在上文分析公共经济学兴 起时已经提到凯恩斯主义，这里不再继续展开，要强调的是政府的职能与宏观 经济学的联系。经济发展是一个从非均衡到均衡的过渡，在从非均衡到均衡的 不断过渡中实现量的扩张和质的提高。在微观层次上主要起作用的是价格，市 场价格调节生产和消费。在宏观经济层次上相当多地靠非价格调节，也就是靠 一个能代表国民意志的集体来调节，这个集体就是政府。
    • 正因为如此，马斯格雷夫把政府的职能和经济行为归纳为配置、稳定和分 配三方面。配置功能强调的是公共部门内外资源的有效配置；稳定功能强调的 是税收、公共支出以及国债的利用，以实现对经济的短期需求管理，从宏观角 度来减少资源浪费，提高全社会资源的使用效率；分配功能强调的是运用公共 权力在社会的每个人之间重新分配收入。这三大功能是与宏观经济学中提出的 充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡等宏观经济政策目标相一 致的。
  • 1.3.3 公共经济学与福利经济学
    • 福利经济学是由庇古 (H.C.Pigou) 创立，希克斯 (C.J.Hicks) 、 卡尔多 尔 (N.Kaldor) 和拉那 (A.P.Lerner) 等发展起来的关于社会福利和个人分 配最大化的经济学分支学科。
    • 福利经济学在理论上是围绕下述三个命题构建起来的。第一，共同利益问 题。试图回答在一个相互竟争的经济体系中，买者和卖者之间是否有共同利 益。第二，公平分配问题。即在一个经济体系中，分配方案是有眼光的统治者 制定的。他在制定分配方案时必须考虑共同利益是通过对市场机制的补充来获 得，还是共同利益与市场机制完全对立，以致为了共同利益而必须取消市场机 制。第三，社会福利问题。所谓社会福利的大小是指个人满足程度的指标。这 一命题试图回答社会福利的提高和公共利益的实现是通过市场机制还是通过政 治过程(投票等)。
    • 福利经济学同其他经济学科的共同点都是以研究如何增加社会财富为出发 点。但福利经济学更关心在增加国家财富基础上增加社会福利问题，也即研究个人如何从全社会的财富增长中获得更多的满足。福利经济学认为，增加社会 福利首先要使社会资源配置达到最优化，从而实现全社会财富的增加。福利经 济学强调，国民收入的增加不能损害穷人的绝对份额，或增加穷人的份额而不 至于影响国民收入总量，因此主张减轻社会分配不公是增进社会财富和社会福 利的必要条件。由于分配机制是统治者制定的，政府总是要干预资源的分配与 再分配。福利经济学的根本任务就是评估各种资源的配置和分配的方式。从中 可见，福利经济学为考查政府的经济行为提供了理论启示。
    • 福利经济学中的帕累托最优原则 (Pareto Optimum) 已经成为公共经济学 的重要组成部分。所谓帕累托最优是指资源的配置已经到了在不损害别人的前 提下就无法改善的境地。福利经济学以帕累托最优原则揭示了资源分配的有效 性问题。帕累托最优原则在经济学中有着广泛运用，在公共经济学中亦然。为 了实现社会财富的增长和社会福利的增加，人们不能不在分配问题上不断打破 现有的平衡谋求新的平衡。帕累托最优原则是公共经济学的基本原则。
  • 1.3.4 公共经济学与政治学、伦理学
    • 由于经济学分析方法的科学性，使经济学不断“入侵”其他社会科学，以 致出现“经济学帝国主义”现象。公共经济学也不例外，它一方面从非经济学 以外的社会科学中汲取营养；另一方面又向非经济学的社会科学渗透和入侵。 公共经济学作为经济学的分支，同样与政治学、伦理学、社会学的关系十分密 切。公共经济学中所要阐述的公共产品理论和公共选择理论就是公共经济学与 政治学之间的理论桥梁之一。
    • 如果说凯恩斯的国家干预理论是纠正市场缺陷的理论的话，那么布坎南 (J.M.Buchanan) 创立的公共选择理论则是纠正国家缺陷的理论。国家，也即 政府通过财政收支、经济政策和公营企事业来提供公共产品和干预市场。但是 这种公共干预也是有缺陷并需要完善的。就财政收支这一公共经济学中最古老 的问题而言，公共选择是十分必要的。现实中的财政和政府的经济行为是一种 政治过程，是政治权力的反映。然而理论上财政制度与现实中的政府经济行为 并不一致。理论上的财政制度应当是建立在超利益、能够实现真善美的共同目 标之上的。因此，财政或其他政府经济行为应当是人们在自愿基础上的选择和 交换的结果。因此，公共经济学有必要从规范政府经济行为的角度引入公共选 择理论，把政府的经济行为同人们的政治投票联系在一起考虑。由选民用选票 来决定生产什么公共产品，生产多少公共产品；让选民用投票来选择符合大多数选民愿望的政府经济行为，不合之者则废弃，合之者则兴存。三权分立下的 选举虽然是有限的民主，但是仍然有可能对政府经济行为作出约束和规范。为 了使社会福利不断增加和合理分配，公共选择理论提出了抉择、交换与讨价还 价、调查和民意测验等观察与参与政治进程的方法，为选择合理的政府公共经 济行为、合理的财政开支和税收、合理的公共企事业和合理的经济政策提供了 理论基础。在选择过程中，必然会涉及伦理标准和社会结构问题，从而使公共 经济学又与伦理学和社会学有了内在的联系。